Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательный процесс в Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
• Правительство РФ;
• суды Российской Федерации.
С учетом изложенного следует сделать вывод о наличии в Российской Федерации уже не трех (см. названную ст. 10 Конституции РФ), а четырех субъектов государственной власти, поскольку
к названным законодательной (представительной), исполнительной и судебной властям добавляется также президентская власть.
Согласно ст. 80 и 87 Конституции Президент РФ является
главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
В установленном Конституцией РФ порядке он принимает
меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней по-
литики государства (выделена ключевая фраза, характеризующая высшие по отношению к другим ветвям государственной
власти полномочия Президента РФ), представляет Российскую
Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Среди полномочий Президента РФ отметим также: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принятие решения об отставке Правительства Российской
Федерации; представление Государственной Думе кандидатуры для
назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
представление Совету Федерации кандидатур для назначения на
должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуры
Генерального прокурора Российской Федерации; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов и другие (ст. 83 Конституции РФ).
Наделение Президента РФ такими полномочиями дает автору мотивированные основания полагать, что в Российской Федерации (в определенной мере вопреки норме ст. 10 Конституции
России) существует также такой элемент государственной власти, как власть президентская.
21
Правительство Российской Федерации является коллегиальным
органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти.
Правительство России руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти
и контролирует их деятельность, в том числе по исполнению
ими, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов
Президента Российской Федерации, международных договоров
Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Правительство Российской Федерации устанавливает порядок
создания и деятельности территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете (подробнее
о правовом статусе Правительства Российской Федерации можно узнать, изучив ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 31 декабря 1997 г. и от 19 июня 2004 г.).
Судебная власть в Российской Федерации осуществляется
только судами. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.
Во главе судебной системы Российской Федерации находятся три высших судебных органа — Конституционный Суд РФ,
Верховный Суд РФ è Высший Арбитражный Суд РФ. При этом Верховный Суд организационно возглавляет систему судов общей
юрисдикции (осуществляющих правосудие по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях), а Высший Арбитражный Суд РФ — систему арбитражных
судов (арбитражное судопроизводство).
Детальное рассмотрение конституционных положений и норм
федерального законодательства позволяют придти к выводу о том,
что система государственной власти России не ограничивается
четырьмя ранее названными подсистемами.
22
Отметим, что принципиально позиция автора о том, что
подсистемы государственной власти в России не должны исчерпываться тремя обозначенными выше элементами, разделяется
и другими исследователями.
Так, по мнению профессора Академии государственной службы
при Президенте РФ А.Д. Керимова, многие, в том числе и некоторые основополагающие постулаты классической, восходящей еще
к Ш.Л. Монтескь¸, теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической
1
жизни и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении
.
Аналогичного мнения придерживается и В.Г. Розенфельд, считающий, что Конституция РФ не исключает возможности существования самостоятельных правовых институтов, определяемых
потребностями государственного строительства, не входящих в за-
2
конодательную, исполнительную, судебную ветвь власти
.
К сожалению, в правоведении и современном государственном
праве России «разделение властей» остается именно формальноюридическим принципом, уже давно потерявшим свое философско-историческое наполнение. То, что этот принцип сведен
к технике управления и не имеет какого-либо фундаментального
социального обоснования, подчеркивает и А.А. Белкин: «Разделение властей» нисколько не расширяет границы соучастия
граждан в осуществлении власти, и в лучшем случае является
«демократическим устройством» для законодательной и админи-
3
стративной бюрократии
. Обратим внимание, что о функциони-
ровании в России, например, контрольной власти высказывался
4
и А.А. Чиркин
.
Отметим, что и сами основоположники теории разделения
властей Джон Локк и Шарль Луи де Секонда (Монтескь¸) в прямой постановке не указывали, например, на судебную власть как
элемент системы разделения властей. Они использовали, в частности, такие термины, как законодательная, исполнительная и федеративная власть (Локк), законодательная и две исполнительные власти (Монтескь¸).
Для обоснования своей позиции предпримем попытку определиться с дефиницией «власть», являющейся базовой в ходе
нашего исследования.
1
Ñì.: Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного
строительства в России. М.: АГС, 2000. С. 8—9.
2
Ñì.: Розенфельд А.Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Рос-
сийской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид наук. М., 1996. С. 6.
3
Ñì.: Белкин А.А.: Теоретические, правотворческие и правоприменительные про-
блемы конституционной охраны: Дис. … ä-ðà þðèä. íàóê. Ì., 1995. Ñ. 35.
4
Ñì.: Чиркин А.А. Государство и право. 1993. ¹ 4. С. 11—12.
23
Власть, по мнению известных российских ученых-специалистов в области административного права Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой и И.Л. Бачило, — механизм, позволяющий осуществлять волевое воздействие одних субъектов на поведение и отношения других субъектов. При этом государственная власть —
политико-правовой институт организации социального управле-
1
ния в границах определенного государства
.
Российский энциклопедический словарь трактует власть в общем смысле как способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помо-
2
щью каких-либо средств
.
Примерно тождественное толкование дает и Философский
энциклопедический словарь, указывающий, что власть — в общем смысле способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, по-
3
ведение людей с помощью каких-либо средств
.
Власть, по мнению С.А. Авакьяна, – возможность управлять,
командовать, распоряжаться людьми, материальными объекта-
4
ми, территорией
.
В.И. Червонюк определяет власть, как способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определенное воздействие на деятельность, поведение людей5.
Согласимся и с Ю.А. Дмитриевым, определяющим власть как
общесоциальную категорию. Это реальная (не всегда легитимная) возможность обладающего ею субъекта привести общественные отношения (объект властного воздействия) в какое-либо
новое, заранее определенное и запрограмированное состояние6.
Государственная власть, считает С.В. Тихомиров, возникает
вместе с государством, как организованная сила, обеспечивающая способность государства, как властвующего субъекта, — под-
1
Ñì.: Словарь административного права / Под ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой,
Н.Ю. Хаманевой. М.: Фонд Правовая культура, 1999. С. 70.
2
Ñì.: Российский энциклопедический словарь. М.: Большая российская энцик-
лопедия, 2001. С. 270.
3
Ñì.: Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия,
1987, Ñ. 85.
4
Ñì.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакья-
на. М.: Норма, 2001. С. 94.
5
Ñì.: Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под ред.
В.И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002. С. 32.
6
Ñì.: Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России. М.,
1994, автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. С. 17.
24
чинять своей воле людей, используя различные методы, в том
числе метод принуждения
1
.
Государственная власть — важнейший атрибут государства,
наделение его органов властными функциями по управлению
страной
2
.
По нашему мнению, государственная власть есть предостав-
ленная законодательством государственному органу или должностному лицу возможность осуществления в интересах общества
и государства определенных функций и способность последнего
в силу наделения его соответствующими полномочиями оказать
требуемое воздействие на деятельность и поведение граждан,
а также иных физических и юридических лиц.
Рассмотрим далее отдельные конституционные нормы, позволяющие придти к выводу о недостаточной полноте и согласованности ст. 10 Конституции России с другими конституционными установлениями.
Так, согласно п. «ж» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ
формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом
(в настоящее время Законом РФ «О безопасности» от 5 марта
1992 г. ¹ 2446-1), а согласно п. «и» той же статьи Конституции
РФ Президент формирует также Администрацию Президента
Российской Федерации.
Однако, несмотря на то что содержание конституционно-правового статуса как Совета безопасности РФ, так и Администрации Президента РФ Конституцией России не определено, содержание указанных конституционных формулировок, а также
изданных в их развитие правовых норм, позволяет отнести и Совет безопасности РФ и Администрацию Президента РФ именно
к рабочим органам Президента РФ (т.е. к структуре президентской власти).
В соответствии со ст. 75 Конституции РФ (ч. 1 и 2) денежная эмиссия в России осуществляется исключительно Централь-
ным банком РФ (ЦБ РФ). Защита и обеспечение устойчивости
рубля — его основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, конституционный статус Центрального банка страны предписывает ему правовой статус независимого органа государственной
власти, основными задачами которого являются защита и обеспе-
1
Ñì.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. М.:
Юридлитинформ, 2003. С. 5.
2
Ñì.: Конституция РФ: Энциклопедический словарь. М.: Большая российская
энциклопедия / Авт. колл. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. М., 1995. С. 41.
25
чение устойчивости национальной валюты — российского рубля, а также осуществление денежной эмиссии.
Эти конституционные основы правового статуса Центрального банка РФ подробнее развиваются в Федеральном законе
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»,
который (что совершенно обоснованно) полностью дублирует
названные конституционные нормы. С другой стороны — названный Федеральный закон, с учетом и в рамках названных
конституционных норм, серьезно дополняет их, логически завершая правовую конструкцию статуса Центрального банка РФ
как отдельной ветви государственной власти России.
Обратим внимание на то обстоятельство, что указанным Федеральным законом, в частности, определено, что Центральный
банк РФ является независимым органом государственной власти, который наделен существенными полномочиями по руководству
всей кредитной системой России, в том числе по регистрации
кредитных организаций, лицензированию банковских операций,
определению порядка проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, по банковскому надзору и привлечению нарушителей банковского законодательства к ответственности (ст. 4, 56—76, 77—79 и др. названного Федерального закона).
При этом ЦБ РФ является кредитором последней инстанции, не отвечает по обязательствам государства (а государство –
по его обязательствам), ему не принадлежит его уставной капитал и имущество, свои расходы он осуществляет за счет собственных доходов, половину из которых по итогам финансового
года перечисляет государству и т.д. (ст. 2, 4, 11 и др. названного
Федерального закона).
С учетом изложенного Центральный банк РФ весьма сложно
отнести к одной из непосредственно поименованных Конституцией РФ и уже перечисленных нами ранее ветвей государственной власти.
Анализ норм указанного Федерального закона показывает,
что Центральный Банк действует совершенно независимо от Правительства РФ (более того, не имеет права осуществлять его кредитование для погашения дефицита федерального бюджета).
По тождественной в целом аналогии с Председателем Правительства РФ (подобная аналогия характерна именно для самостоятельной ветви государственной власти, когда за нею осуществляется контроль со стороны представительного органа власти)
Председатель Центрального банка РФ назначается на свой пост
26
по представлению Президента РФ Государственной Думой Федерального Собрания РФ (отличие лишь в том, что Государственная
Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ). Члены Совета директоров Центрального банка РФ назначаются на свои посты также Государственной Думой
по представлению Председателя Центрального банка РФ, согласованному с Президентом РФ (ст. 5, 14, 15 и др. названного ФЗ).
Таким образом, законодательством определена подотчетность
Центрального банка РФ Государственной Думе Федерального
Собрания РФ и фактическая подконтрольность его руководства
главе государства – Президенту РФ, что представляется совершенно обоснованным. Указанную подотчетность и подконтрольность Центрального банка РФ ни в коей мере нельзя
расценить как его несамостоятельность в осуществлении денежно-кредитной власти – соответствующие аргументы нами уже
изложены, а также в связи с дополнительной правовой аналогией — тождественностью названных правовых норм с конституционными нормами, относящимися к правовому статусу Правительства РФ.
Так, Правительство РФ также находится в прямой зависимости от главы государства (ст. 115—116, ч. 1 и 2 ст. 117 Конституции РФ) и принципиальной подотчетности перед федеральной
законодательной (представительной) властью (ст. 14, ч. 3 ст. 117
Конституции РФ).
Отметим также, что институционально Центральный банк
РФ реально независим от исполнительной и судебной государственной власти, что дополнительно подчеркивает его статус
самостоятельного органа государственной власти.
Определенный на основании конституционных норм федеральным законом правовой статус Центрального банка РФ дает
автору основание выдвинуть предположение о наличии в Российской Федерации наряду с вышеперечисленными субъектами
(элементами) государственной власти также денежно-кредитной
государственной власти, осуществляемой Центральным банком
Российской Федерации (Банком России).
В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ
образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (см. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января
1995 г. ¹ 4-ФЗ).
27
Согласно указанному закону задачами Счетной палаты являются, в частности: организация и осуществление контроля за
своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности;
контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках
и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления,
предприятия, организации, банки, страховые компании и другие
финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные
объединения вне зависимости от видов и форм собственности,
если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность
либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным
законодательством или федеральными органами государственной
власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Указанная правовая конструкция, примененная в Конституции РФ в отношении установления правового статуса Счетной
палаты РФ, представляется предпочтительней по сравнению с ранее нами исследованной. Конституция России определяет как минимум цель деятельности Счетной палаты, за пределы которой
федеральное законодательство без внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РФ выйти уже не может.
Поэтому содержащаяся далее в ч. 5 ст. 101 Конституции РФ
бланкетная норма, отсылающая к подробному установлению правового статуса Счетной палаты РФ уже федеральным законодательством, может быть с правовой точки расценена в сравнении
с конструкциями ч. 1 и 2 ст. 75, п. «ж», «и» ст. 83 Конституции
РФ как вполне приемлемая. Наряду с этим указание в Конституции РФ помимо целей деятельности также задач, основных
функций и полномочий Счетной палаты РФ, порядка ее деятельности, несомненно, способствовало бы необходимой детализации ее правового статуса и предупредило бы использование
провозглашенных Конституцией РФ основ ее правового статуса
не по прямому назначению.
28
Содержание названной конституционной нормы (при всей
ее неполноте) позволяет предположить существование в Российской Федерации еще одного элемента (подсистемы) государственной власти — контрольной власти.
Эта государственная власть создается федеральным законодательным (представительным) органом власти для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Вместе
с тем в Конституции РФ не указано, какой именно государственный орган — палаты парламента РФ или создаваемая ими
Счетная палата — уполномочены осуществлять данный контроль. Имеются только названная норма о создании Счетной
палаты Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, а также закрепленные п. «и» ст. 102 и п. «г»
ст. 103 Конституции РФ нормы о назначении Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты обеими палатами парламента РФ.
Анализ зарубежной практики функционирования Счетной палаты, проведенный Н.И.Костенко, показывает, что по Конституции Испании (ст. 136) Счетная палата является высшим орга-
ном контроля за счетами и управлением экономикой государства,
а также государственным сектором. Палата несет прямую ответственность перед Государственными кортесами и выполняет
проверки общих счетов государства. Таким образом, как представляется, правовой статус Счетной палаты в Испании, ее место
в структуре органов государственной власти страны определены
более полно, нежели в Российской Федерации
1
.
Ко второму элементу государственной контрольной власти
может быть отнесена и деятельность Уполномоченного по правам
человека, который в соответствии с п. «д» ст. 103 Конституции
РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Названная
норма Конституции РФ также имеет бланкетное содержание и отсылает при определении правового статуса Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации к соответствующему
Федеральному конституционному закону (в настоящее время
деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ).
1
Ñì.: Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской
Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. С. 18.
29
Согласно этому Закону Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации (в дальнейшем — Уполномоченный)
при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (ч. 1 ст. 2). При проведении проверки по жалобе он, в частности, вправе (ч. 1 ст. 23 названного Федерального конституционного закона):
• беспрепятственно посещать все органы государственной вла-
сти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации независимо от организационноправовых форм и форм собственности, воинские части,
общественные объединения;
• запрашивать и получать от государственных органов, ор-
ганов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
• получать объяснения должностных лиц и государственных
служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
• проводить самостоятельно или совместно с компетентны-
ми государственными органами, должностными лицами
и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления
и должностных лиц;
• поручать компетентным государственным учреждениям про-
ведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
• знакомиться с уголовными, гражданскими делами и дела-
ми об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также
с прекращенными производством делами и материалами,
по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
Содержание указанного Федерального конституционного закона, лингвистические корни и правовой смысл понятия «Уполномоченный по правам человека» (независимое лицо, уполномоченное для защиты законных прав граждан и осуществляющее
контроль за реализацией указанных прав), историческое предназначение указанной должности в зарубежных странах (аналогичный институт впервые был основан в Швеции в 1809 г., а в дальнейшем этот институт был создан в Финляндии, Дании, Норвегии
и других государствах) достаточно определенно свидетельствуют
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]