Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Законодательный процесс в Российской Федерации. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
ганов государственной власти России, т.е. баланс прав и обязанностей государства и гражданина по отношению друг к другу.
Гражданские, трудовые, жилищные права граждан России,
условия выполнения ими своих трудовых обязанностей, соответствующие льготы и гарантии устанавливаются Гражданским, Трудовым, Жилищным кодексами Российской Федерации и иными
законодательными актами — путем применения норм, регулирующих порядок принятия федеральных законов, т.е. посредством законодательного процесса в Российской Федерации.
Вместе с тем юридически было бы не совсем правильно, выдвигая гипотезу о существовании в российской системе права
еще одной самостоятельной отрасли права, говорить именно о законодательном процессе.
Сами по себе, в «чистом» виде, нормы законодательного процес-
ñà регулируют лишь «процессуальную» часть — процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу соответствующих
законодательных актов, тогда как без надлежащего «материального» содержимого, определяющего систему государственной власти и органы, правомочные принимать законы, коллегиальную
компетенцию этих органов, правовой статус специально уполномоченных для принятия законов лиц – парламентариев (депутатов Государственной Думы ФС РФ и членов Совета Федерации ФС РФ) и конкретные их полномочия по разработке,
обсуждению и принятию законов, условия работы парламентариев, т.е. без норм указанной категории, процессуальные нормы
не могут представлять собою целостной системы самостоятельного регулирования определенных правовых отношений, возникающих в обществе по поводу разработки, принятия, издания
и вступления в силу законодательных актов.
С учетом изложенного имеются все основания предложить ко
введению в научный оборот и включению в учебные стандарты
и программы еще одной самостоятельной отрасли права — çàêî-
нодательного права Российской Федерации, которое, являясь самостоятельной отраслью российского права, регулирует совокупность общественных отношений, складывающихся в российском
обществе и государстве по поводу разработки, принятия, издания и вступления в силу федерального и регионального законодательства.
Отсутствие единого законодательного акта, регулирующего
нормы законодательного права в Российской Федерации, служит,
пожалуй, единственным препятствием для бесспорного утверждения о существовании названной правовой отрасли.
11
Вместе с тем нельзя не обратить внимания, что в значительном
количестве нормы, регулирующие российское законодательное
право, имеются непосредственно в Конституции РФ, а также
в неединичных федеральных законодательных актах
1
, нормативных правовых актах, принимаемых непосредственно обеими Палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Кроме того, именно благодаря нормам законодательного
права разрабатываются, принимаются, издаются и вступают в силу
нормы всех иных отраслей российского права.
Изложенное позволяет придти к выводу о том, что законодательное право, с определенными оговорками, можно считать самостоятельной отраслью права в системе российского права.
Факт включения учебной дисциплины «Законодательный процесс в Российской Федерации» в Российский образовательный
стандарт также является косвенным доказательством признания
самостоятельности данной правовой отрасли Министерством
образования и науки Российской Федерации.
В настоящем учебнике предпринимается попытка с учебнометодической стороны в полном объеме обеспечить потребности
образовательного процесса по учебной дисциплине «Законодательный процесс в Российской Федерации», а также классически изложить указанную учебную дисциплину, т.е. органически
и логически дополнить нормами материального права положения
действующего в России федерального законодательства и иных
нормативных правовых актов, регулирующих процессуальные аспекты правовых отношений по разработке, принятию, изданию
и вступлению в силу соответствующих законодательных актов
2
.
1.3. Источники правового регулирования
законодательного процесса
в Российской Федерации
В юридической учебной литературе общепринято определять
источники правового регулирования соответствующей отрасли
права. Вместе с тем, на наш взгляд, отдельными авторами ука-
1
Эти нормы подробно рассматриваются в параграфе 1.3 настоящей главы учебника.
2
Таким образом, следует высказать соображение, что, вероятно, более точным
наименованием настоящей учебной дисциплины явилось бы «Законодательное
право» или «Законодательное право Российской Федерации», однако в целях
учебно-методического обеспечения российского образовательного стандарта и по обратной аналогии с учебной дисциплиной «Административное право», включающей в свое содержание также и административный процесс, настоящий учебник
именуется «Законодательный процесс в Российской Федерации», поскольку имеется в виду включение в него также и материальных норм законодательного права.
12
занные источники совершенно необоснованно идентифицируются с источниками соответствующей учебной дисциплины, например конституционного, финансового и иных отраслей права.
Источник отрасли права есть нормативный правовой акт правомочного органа по урегулированию, регламентации соответствующих общественных отношений. Именно посредством такой
регламентации общественные отношения и становятся правовыми
отношениями или правовыми общественными отношениями. Так,
основным нормативным правовым актом, регулирующим конституционно-правовые отношения является Конституция Российской Федерации, налоговые правоотношения — Налоговый кодекс Российской Федерации, административные правоотношения — Кодекс Российской Федерации об административных
правоотношениях.
Однако источники отрасли права не следует смешивать с источниками учебной дисциплины, преподаваемой в целях изучения (с той или иной мерой полноты) данной отрасли права.
Источниками учебной дисциплины являются, помимо собственно правовых источников, изучаемых в процессе преподавания
учебной дисциплины, результаты интеллектуальной деятельности
соответствующих авторов по обобщению, анализу, систематизации, правовому сравнению в хронологических и международных
масштабах, синтезу как действующих, так и ранее действовавших первоисточников права — это необходимо для достижения
целей образовательного процесса.
В настоящем учебнике автор полагает необходимым изложить именно источники правового регулирования законодательного процесса в Российской Федерации.
Источники правового регулирования законодательного процесса в Российской Федерации целесообразнее выстроить в соот-
ветствии с их иерархией.
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации она
имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные
правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Таким образом, главным и высшим по своей юридической
силе источником правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации является Конституция Российской
Федерации. Именно в ней содержатся конституционные нормы,
регулирующие важнейшие общественные отношения, возникаю-
13
щие между основными субъектами общественной жизни: народом,
человеком (гражданином), государством в лице государственных
должностных лиц и органов государственной власти, муниципальной властью (органами местного самоуправления), а также
общественными организациями и объединениями.
Конституция содержит основополагающие нормы, регулирующие законодательный процесс в Российской Федерации. К ним,
в частности, относятся нормы глав 1, 4 и 5, определяющие основы конституционного строя России, правовой статус Президента РФ, а также основы правового статуса и порядок функционирования законодательного и представительного органа государственной власти страны — Федерального Собрания РФ,
т.е. парламента.
По критерию своей функциональности конституционные нормы могут быть сгруппированы следующим образом:
1) устанавливающие приоритет — высшую юридическую силу Конституции РФ в системе российского права и ее прямое
действие на всей территории России, а также обязательность для
всех законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, не противоречить Конституции
(ч. 1 ст. 15);
2) устанавливающие обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15);
3) устанавливающие обязательность официального опубликования законов и неприменение неопубликованных законов
(ч. 3 ст. 15);
4) определяющие предназначение и организационное построение высшего законодательного органа Российской Федерации —
российского парламента (ст. 94, 95, 99, 102—103 и др.);
5) определяющие состав Федерального Собрания РФ (ст. 96—
98 и др.);
6) определяющие порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 99— 101 и др.);
7) устанавливающие перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне (ст. 104);
8) определяющие порядок принятия федеральных конституционных законов (ст. 108 и др.);
9) определяющие порядок принятия федеральных законов
(ст. 104—107 и др.);
14
10) определяющие порядок роспуска Государственной Думы
ФС РФ (ст. 109);
11) определяющие порядок подписи Президентом Российской Федерации и обнародования им федеральных законов
(п. «д» ст. 84);
12) определяющие порядок внесения поправок и пересмотра
Конституции Российской Федерации (гл. 9, ст. 134—137).
Второе место в иерархии источников законодательного про-
1
цесса в Российской Федерации
занимают федеральные консти-
туционные законы (их сокращенное обозначение — ФКЗ).
В прямой постановке непосредственно нормы законодательного процесса в Российской Федерации ими не регулируются, однако содержат важнейшие положения, которые должны быть дополнительно учтены в процессе его построения и организации.
Так, Федеральным конституционным законом «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.
¹ 6-ФКЗ достаточно подробно регулируются вопросы: принятия
в состав Российской Федерации новых субъектов (и соответственно образования нового субъекта конституционно-правовых
отношений); образования новых субъектов Российской Федерации посредством, например, объединения нескольких ранее существующих субъектов.
В ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме» имеются нормы о вопросах, которые не могут быть вынесены на общероссийский референдум (в том числе о досрочном
прекращении, либо продлении сроков полномочий Президента РФ
или Государственной Думы Федерального Собрания РФ и др.).
Федеральный конституционный закон «О Конституционном
Суде Российской Федерации» содержит принципиальные положения об обязанности государственных органов в связи с решением Конституционного Суда РФ приведения в соответствие
с Конституцией РФ принятых законов и иных нормативных правовых актов.
1
В общей иерархии законодательных актов второе место по праву занимают
международные договоры Российской Федерации. Обратим при этом особое
внимание на положение ч. 4 ст. 15 Конституции России о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
15
Следующее место в системе источников российского законодательного процесса (а, по существу, и во всей иерархии законодательных норм) занимают федеральные законы (их принятое со-
кращенное обозначение — ФЗ), которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В свою очередь, федеральные законы дополнительно устанавливают отдельные положения (нормы), регулирующие законодательный процесс в Российской Федерации.
В первую очередь, к источникам данной категории следует
отнести:
• Федеральный закон «О порядке опубликования и вступле-
ния в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от
14 июня 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями);
• Федеральный закон «О порядке принятия и вступления
в силу поправок к Конституции Российской Федерации»
от 4 марта 1998 г., которым устанавливается подробная процедура принятия поправок к главам 3—8 Конституции Российской Федерации;
• Федеральный закон «О международных договорах Россий-
ской Федерации» от 15 июля 1995 г., дополняющий своим
содержанием положения Федерального конституционного
закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе нового субъекта Российской
Федерации» от 17 декабря 2001 г. ¹ 6-ФКЗ в части регулирования вопросов принятия в состав Российской Федерации новых субъектов и соответственно образования в составе России новых субъектов конституционно-правовых
отношений.
Особое место среди источников правового регулирования законодательного процесса в Российской Федерации занимают
регламентные нормы (Регламенты) палат Федерального Собрания РФ — высшего федерального органа законодательной и представительной власти и Правительства России (в части, относящейся к законотворческой деятельности высшего органа федеральной исполнительной власти).
Так, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятый Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января
1998 года ¹ 2134-П (впоследствии в него вносились изменения
и дополнения свыше чем 60 постановлениями Государственной
16
Думы Федерального Собрания РФ), содержит как общие положения (принципы деятельности палаты, гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей
депутатов данной палаты, нормы о порядке избрания и статусе руководящих должностных лиц палаты, органах Государственной Думы Федерального Собрания РФ), нормы, регулирующие общий порядок деятельности палаты в соответствии с ее
конституционным статусом (порядок реализации палатой своей
конституционной компетенции и проведения иных мероприятий), так и конкретные нормы о порядке внесения и рассмотрения
законопроектов в Комитетах Государственной Думы и на сессионных заседаниях палаты.
В целом нормы аналогичного содержания имеет и Регламент
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятый Постановлением указанной палаты парламента
от 30 января 2002 г. ¹ 33-СФ (впоследствии в него также были
внесены изменения и дополнения свыше чем десятью постановлениями Совета Федерации ФС РФ).
Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, таким образом, конкретизируют, детализируют конституционные нормы и законодательные положения в части регламентации содержания законодательного процесса в стране.
Нельзя не отнести к источникам правового регулирования
законодательного процесса в Российской Федерации также ïî-
становления Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
в целях защиты основ конституционного строя, основных прав
и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской
Федерации Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных
актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов,
а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 79 названного ФЗК акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу,
17
а решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом
случаях. Решение Конституционного Суда РФ является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая же сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не
может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
Если решением Конституционного Суда нормативный акт
признан не соответствующим Конституции РФ полностью или
частично, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности,
содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.
До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ.
Кроме того, Конституционный Суд РФ дает толкование
Конституции РФ (ст. 3 названного Федерального конституционного закона), которое может впоследствии привести к признанию неконституционным положений отдельных норм федерального законодательства.
В этом смысле решения Конституционного Суда РФ следует
признать, скорее, антиисточниками норм права, поскольку уже
сформированное предварительного актами федерального законодательства правовое поле может быть (после принятия соответствующего постановления Конституционного Суда Российской
Федерации) существенным образом изменено или дополнено.
И наконец, к числу основных источников правового регулирования законодательного процесса в Российской Федерации следует отнести конституции (уставы) субъектов РФ и акты регио-
нального (субъектов РФ) законодательства.
Указанными региональными конституционными (уставными)
и законодательными актами на базе Конституции России и федерального законодательства строится система органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются
высшие региональные органы законодательной (представительной) власти (которые, собственно, и занимаются региональным
18
законотворчеством), устанавливаются субъекты права законодательной инициативы (на региональном уровне), а также конкретная процедура рассмотрения законопроектов в органах законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.
Контрольные вопросы
1. Что представляет собою предмет учебной дисциплины «Законодательный процесс в Российской Федерации»?
2. Каковы методы правового регулирования законодательного процесса в Российской Федерации?
3. Можно ли считать «Законодательное право Российской Федерации» самостоятельной отраслью российского права?
4. Имеется ли отличие в понятиях источники правового регулирования отрасли права и источники учебной дисциплины?
5. Каковы правовые источники законодательного процесса в Российской Федерации и какие конституционные нормы регулируют
этот законодательный процесс?
19
Глава 2
Государственная власть
в Российской Федерации
• Система государственной власти Российской Федерации
• Основы правового статуса законодательной (представительной)
власти Российской Федерации
2.1. Система государственной власти
Российской Федерации
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, муниципальную власть следует отличать от
власти государственной, которая представляет собою более высокий уровень публичной власти. Принятие законов относится
к компетенции именно государственной власти, которая и осуществляется органами государственной власти Российской Федерации посредством принятия общефедеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (региональных законов).
При этом федеральные законы (федеральные конституционные
законы) принимаются органами государственной власти, а законы субъектов — органами государственной власти этих субъектов.
Часть 1 ст. 11 Конституции России устанавливает, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
• Президент Российской Федерации;
• Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государствен-
íàÿ Äóìà);
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]