Административное правонарушение сущность противоправности. Монография

ном и ох ра ни тель ном пра во вом ак те в от дель но сти, то есть долж но быть в пра во­на ру ше нии пред став ле но, как ми ни мум, два на ру шен ных пра во вых ак та.

На дан ную пра во вую по зи цию у нас есть свои до во ды. Де ло в том, что ад ми­ни ст ра тив ная прак ти ка так раз но об раз на, что в от дель ных нор ма тив но-пра во­вых ак тах, за час тую, ре гу ля тив ные нор мы со сед ст ву ют с ох ра ни тель ны ми нор­ма ми пра ва. Та кое по ло же ние мож но на блю дать, на при мер, в Ко АП РФ.

В под твер жде ние сво его те зи са, мож но при вес ти при мер из ре гио наль но го за ко но да тель ст ва, из за ко на субъ ек та Рос сий ской Фе де ра ции, где в ст. 2 из ло­же ны «ос нов ные пра ви ла про го на и вы па са сель ско хо зяй ст вен ных жи вот ных на тер ри то рии Ас т ра хан ской об лас ти», ко то рые за кре п ля ют, что «про гон и вы пас сель ско хо зяй ст вен ных жи вот ных на тер ри то рии Ас т ра хан ской об лас ти осу ще ст­в ля ют ся в со от вет ст вии с фе де раль ным за ко но да тель ст вом, за ко но да тель ст вом Ас т ра хан ской об лас ти и пра во вы ми ак та ми ор га нов ме ст но го са мо управ ле ния. Про гон сель ско хо зяй ст вен ных жи вот ных осу ще ст в ля ет ся под обя за тель ным над зо ром вла дель цев сель ско хо зяй ст вен ных жи вот ных ли бо лиц, ими упол но­мо чен ных.

Вы пас сель ско хо зяй ст вен ных жи вот ных осу ще ст в ля ет ся на ого ро жен ных или не ого ро жен ных па ст би щах на при вя зи ли бо без нее под над зо ром вла дель­цев или лиц, ими упол но мо чен ных. Сель ско хо зяй ст вен ные жи вот ные под ле­жат обя за тель ной мар ки ров ке (клей ме нию, ме че нию) их вла дель ца ми. Мар шрут про го на, оп ре де ле ние гра ниц мест вы па са, по ря док клей ме ния сель ско хо зяй ст­вен ных жи вот ных ус та нав ли ва ют ся пра во вы ми ак та ми ор га нов ме ст но го са мо-

В по след ние го ды в рам ках рос сий ско го за ко но да тель ст ва на ме ти лась чет­кая тен ден ция на за ко но да тель ное уре гу ли ро ва ние важ ней ших сфер дея тель но­сти на ше го об ще ст ва. За ко но да тель от го да к го ду уве ли чи ва ет ко ли че ст вен ные по ка за те ли при ни мае мых за ко нов, с од ной сто ро ны, и со кра ща ет пра во вое по ле, где бы без гра нич но хо зяй ни ча ли ве дом ст вен ные при ка зы, с дру гой сто ро ны. На пер вый взгляд, соз да ет ся впе чат ле ние о ко рен ных из ме не ни ях в со от но ше нии ме ж ду за ко на ми и ве дом ст вен ны ми при ка за ми и ины ми нор ма тив ны ми ак та ми, но в ре аль но сти ока зы ва ет ся ука зан ное со от но ше ние об ман чи вым.

Так, например, Федеральный закон от 21 ноября 1995 № 170-ФЗ «Об использова­нии атомной энергии» состоит из 69 статей, которые содержат примерно 106 отсылок, а Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», содер­жащий 84 статьи, имеет примерно 115 бланкетных отсылок. и др.

Ра нее дей ст во вав ший Ко АП РСФСР (ст. 2) за кре п лял тот факт, что по ми­мо за ко но да тель ных ак тов Сою за ССР и РСФСР об ад ми ни ст ра тив ных пра во­на ру ше ни ях пол но мо чия ми при ня тия норм пра ва, ус та нав ли ваю щих ад ми ни ст­ра тив ную от вет ст вен ность, бы ло пред став ле но так же и По ста нов ле ни ям Со ве та Ми ни ст ров СССР и РСФСР, ко то рые ши ро ко ис поль зо ва ли свои пол но мо чия, ох ра няя ин те ре сы, пре ж де все го, ве домств и го су дар ст ва.

Эта прак ти ка бы ла при зна на уче ны ми и прак ти ка ми по роч ной, что и по­слу жи ло ос но ва ни ем для за кре п ле ния пра ва соз да вать пра во вые нор мы об ад­ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти ис клю чи тель но толь ко за ко но да тель ной вла­стью Рос сий ской Фе де ра ции и ее субъ ек тов. В ст. 1.1 Ко АП РФ бы ло за кре п ле но прин ци пи аль ное по ло же ние, что «за ко но да тель ст во об ад ми ни ст ра тив ных пра­во на ру ше ни ях со сто ит из на стоя ще го Ко дек са и при ни мае мых в со от вет ст вии с ним за ко нов субъ ек тов Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив ных пра во на­ру ше ни ях». Сле до ва тель но, ор га ны ис пол ни тель ной вла сти всех уров ней ли ша­лись ука зан ных пол но мо чий.

Ре аль но поч ти ка ж дая ста тья Осо бен ной час ти Ко АП РФ име ет од ну и бо­лее от сы лок, то есть до пол ня ет ся, как пра ви ло, под за кон ны ми ак та ми. В ре зуль­та те че го в ста тье за кре п ле на дек ла ра ция ка ко го-то пра во во го по ло же ния, ко то­рое ове ще ст в ля ет ся и де та ли зи ру ет ся в под за кон ном ак те. Сло жи лась си туа ция: от че го за ко но да тель пы тал ся уй ти, а ухо дил он от под за кон ных ак тов, к то му и при шел, толь ко уже к ухищ рен но му их ва ри ан ту. Та ким об ра зом, при по мо щи блан кет ных норм пра ва за ко но да тель во пре ки здра во му смыс лу и в про ти во ре­чии со ст. 1.1 Ко АП РФ уси лил роль ве домств в за ко но да тель ном нор мо твор че­ст ве.

моженных органах // Материал подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2002.

Куракин А.В. К вопросу о совершенствовании административно-правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления // Госу­дарственная власть и местное самоуправление». № 1. 2002.

вет ст вен но сти, с од ной сто ро ны, не за что или мож но, на обо рот, оформ лять про то ко лы за лю бые не точ но сти и ошиб ки в ра бо те. Диа па зон и по тен ци ал для про из во ла чи нов ни ков ог ро мен.

Ста ло быть, в ве дом ст вен ных ак тах то же от сут ст ву ет кон кре ти за ция ука­зан но го ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния, что вле чет за со бой без дей ст вие в пра во при ме ни тель ной прак ти ке. По этой про стой при чи не ос нов ная мас са ве­домств, как пра ви ло, не пуб ли ку ет да же на сай те ве дом ст ва ста ти сти ку по сво ей ад ми ни ст ра тив но-юрис дик ци он ной дея тель но сти. Пуб ли ко вать не че го! Нор мы ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти соз да ны под ин те ре сы ве домств и по это му они не ра бо та ют. Су ще ст ву ет пол ней шая без на ка зан ность и не с ко го спро сить за та кие ре зуль та ты. Го су дар ст во са мо по доб рой во ле от ка за лось от мощ ней ше го сред ст ва воз дей ст вия на по ве де ние сво их гра ж дан и дру гих субъ ек тов пра ва.

Ве дом ст вен ный под ход к во про сам ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти опа­сен еще и тем, что боль шое ко ли че ст во про блем в «пра ви лах и нор мах ве домств» ос та ют ся, как бы, в те ни об щих во про сов, по сколь ку толь ко чи нов ни ки от рас­смат ри вае мо го ор га на ис пол ни тель ной вла сти ре ша ют, ка кие во про сы вы но сить или не вы но сить на об щее об су ж де ние об ще ст вен но сти и ста вить во прос об от­вет ст вен но сти за на ру ше ния в этих плос ко стях пра ва. Ду ма ет ся, что мы ма ло се­бе пред став ля ем о тех про бле мах, ко то рые утаи ва ют от нас ве дом ст вен ные чи­нов ни ки, опа саю щи ми ся стро гой от вет ст вен но сти.

от вет ст вии с ним за ко ны субъ ек тов Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив­ных пра во на ру ше ни ях». Ста ло быть, эта и дру гие ста тьи Ко АП РФ не со дер жат ка ких-ни будь ука за ний на ис поль зо ва ние в рам ках ад ми ни ст ра тив ной от вет ст­вен но сти дру гих за ко но да тель ных до ку мен тов, а тем бо лее под за кон ных нор ма­тив но-пра во вых ак тов. В них да же не ого во ре на са ма воз мож ность их при ме не­ния в со че та нии со стать я ми это го Ко дек са. Нет так же кон крет ных за ме ча ний и в рас смат ри вае мых блан кет ных нор мах о том, что они мо гут быть ис поль зо ва­ны в Ко АП РФ в ка че ст ве от дель ных по ло же ний за ко но да тель ст ва об ад ми ни ст­ра тив ных пра во на ру ше ни ях.

Сле до ва тель но, та кое не со от вет ст вие яв ля ет ся весь ма су ще ст вен ным про бе­лом рос сий ско го за ко но да тель ст ва об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях, ис­ка жаю щим пред став ле ние о кру ге ис точ ни ков ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но­сти. Это есть ре аль ная ла зей ка для про из во ла чи нов ни ков и шанс для без на ка­зан но сти кон крет ных пра во на ру ши те лей.

Дру гим важ ным мо мен том яв ля ет ся то, что в со от вет ст вии со ст. 1.7 Ко АП РФ «ли цо, со вер шив шее ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние, под ле жит от вет­ст вен но сти на ос но ва нии за ко на, дей ст во вав ше го во вре мя и по мес ту со вер ше­ния ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния».

1) фор му ли ро ва ние эле мен тов со ста ва ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ний на ос но ве за ко но да тель ной и иной нор ма тив ной пра во вой ба зы, ко то рые нель зя на пря мую от не сти к пра во вым ос но вам ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти, что са мо по се бе уже про ти во ре чит Ко АП РФ.

2) не ста биль ность и по вы шен ная из мен чи вость блан кет ных норм как за ко­но да тель но го и под за кон но го ха рак те ра, о чем сви де тель ст ву ют не од но крат ные

и мно го чис лен ные из ме не ния и до пол не ния их. И пра во при ме ни тель дол жен их все знать, что бы не оши бать ся.

3) из по ля зре ния пра во вой экс пер ти зы Мин юс та РФ вы па да ют зна чи тель­ные из ме не ния и до пол не ния, ко то рые вно сят ся в уже ут вер жден ные при ка зы, ин ст рук ции и дру гие ве дом ст вен ные ак ты. Это – один из не ле галь ных пу тей ус­та нов ле ния ве дом ст вен ных ин те ре сов в нор ма тив ных ак тах.

4) блан кет ные нор мы рас сре до то че ны в це лом ря де под за кон ных ис точ ни­ков, ко то рые фор ми ру ют ука зан ную ба зу. Их ис тин ное по ло же ние и все ню ан­сы в пол ном объ е ме вряд ли из вест ны да же глав ным спе циа ли стам от дан ных ве­домств, по сколь ку со хра ня ют свое дей ст вие так же и нор ма тив ные ак ты, ко то рые бы ли соз да ны еще в се ре ди не про шло го ве ка.

Ко АП РФ ли бо за ко нов субъ ек тов Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях.

Бо лее то го, ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние воз мож но с од ной ли бо дву­мя ви да ми про ти во прав но сти, ко то рые со дер жат на ру ше ния за пре тов од но вре­мен но ре гу ля тив ных и ох ра ни тель ных норм од ной или двух от рас лей пра ва. При­чем та кая си туа ция на блю да ет ся в за ко но да тель ст ве как на фе де раль ном уров не, так и на уров не за ко но да тель ст ва субъ ек та Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст­ра тив ных пра во на ру ше ни ях.

Сле ду ет от ме тить, что про ти во прав ность ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше­ния пред став ля ет ся нам не в ви де ка кой-то рас плыв ча той аб ст рак ции, а на обо­рот, она очень рель еф на и кон крет на в рам ках вы ше ука зан но го пра во на ру ше­ния, по сколь ку про яв ля ет ся в це лом ря де со став ных его эле мен тов, по ка зы вая на гляд но ко ло рит и мно го гран ность дан ной де фи ни ции. Сле до ва тель но, что бы по знать ее в от но си тель но пол ном объ е ме, нам це ле со об раз но рас смот реть осо­бен но сти про ти во прав но сти, за фик си ро ван ные в та ких эле мен тах пра во на ру­ше ния, как дея ние, дей ст вие, без дей ст вие и др. По лу чив со от вет ст вую щую ин­фор ма цию, мы тем са мым об ре тем бо лее де таль ную кар ти ну про ти во прав но сти в це лом.

Лю бое ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние обыч но ха рак те ри зу ют че рез про­ти во прав ное дея ние, по сколь ку в нем со сре до то че на серд це ви на дан но го ви да пра во на ру ше ний. Прак ти че ски, во всех учеб ни ках по ад ми ни ст ра тив но му пра ву мож но об на ру жить ка кие-то по яс не ния, ка саю щие ся ука зан но го по ня тия. Тра­ди ци он но в них от ме ча ет ся, что «дея ние, т.е. ли бо дей ст вие – как ак тив ная фор­ма по ве де ния ли ца, ли бо без дей ст вие – как пас сив ная фор ма по ве де ния ли ца, вы ра жаю щая ся в не ис пол не нии пре ду смот рен ной пра во вой нор мой обя зан но­сти. Дея ние, ха рак те ри зую щее ся как ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние, – это осоз нан ный во ле вой акт че ло ве че ско го по ве де ния (в един ст ве его двух со став­ляю щих – фи зи че ско го и пси хи че ско го), вы ра жаю щий ся на прак ти ке в под кон­троль ном соз на нию и мо ти ви ро ван ном со вер ше нии стро го оп ре де лен но го (пре­ду смот рен но го кон крет ной ста тьи Ко АП РФ или за ко на субъ ек та Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях) дей ст вия или без дей ст-

Во пре ки та ко му уп ро щен но му под хо ду, воз ни ка ет ряд во про сов, ка саю щих ся про ти во прав но го дея ния в ад ми ни ст ра тив ном пра во на ру ше нии. Пре ж де все го, хо те лось бы оп ре де лить ся с ме стом, ко то рое от ве де но дея нию в за ко но да тель ст­ве об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях. На наш взгляд, сле ду ет вспом нить, что в Ко АП РСФСР по ня тие дея ния во об ще не упо ми на лось ни ра зу. Но за то в юри ди че ской ли те ра ту ре по ад ми ни ст ра тив но му пра ву то го пе рио да вре ме ни рас смат ри вае мый тер мин ис поль зо вал ся дос та точ но ши ро ко2.