Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное правонарушение сущность противоправности. Монография
.pdf
Как же эти пра ва на ру ша ют ся? Как за ко но да тель за кре пил про ти во правность по ве де ния фи зи че ско го ли ца? О ней в Ко АП РФ за яв ле но в са мом об щем
ви де в оп ре де ле нии по ня тия ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния, за кре п ленно го в ч. 1 ст. 2.1 Ко АП РФ, где ска за но, что «ад ми ни ст ра тив ным пра во на руше ни ем при зна ет ся про ти во прав ное, ви нов ное дей ст вие (без дей ст вие) фи зи ческо го или юри ди че ско го ли ца, за ко то рое на стоя щим Ко дек сом или за ко на ми
субъ ек тов Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях ус танов ле на ад ми ни ст ра тив ная от вет ст вен ность».
Ис хо дя из бу к вы тек ста ста тьи, мы мо жем об на ру жить что, наш за ко но да тель
не от гра ни чи ва ет про ти во прав ность фи зи че ско го ли ца от дру гих ви дов субъ ектов ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти. Это оче вид но, по сколь ку про ти во правность фи зи че ско го ли ца в дан ной пра во вой нор ме пред став ле на вме сте с об щей
фор му ли ров кой про ти во прав но сти юри ди че ско го ли ца, све дя все к од но му и тому же аб ст ракт но му «про ти во прав но му дей ст вию (без дей ст вию)».
За ко но да тель тем са мым за кре п ля ет ана ло гию в ад ми ни ст ра тив ном пра ве
и по ка зы ва ет свой об щий и еди ный под ход к про ти во прав но сти на зван ных субъек тов, не раз гра ни чи вая их да же в дея ни ях, ха рак тер ных для аб ст ракт но го (юриди че ское ли цо) и кон крет но го (фи зи че ское ли цо) субъ ек та ад ми ни ст ра тив ной
от вет ст вен но сти. Дея ние, в дан ном слу чае, вы сту па ет оли це тво ре ни ем ма тери аль но го ас пек та про ти во прав но сти на зван ных лиц. При чем ана ло гия за ко на
пред став ле на не толь ко в опи са нии об ще го по ня тия ад ми ни ст ра тив но го пра вона ру ше ния, но и во вся ком пра во на ру ше нии в Осо бен ной час ти Ко АП РФ.
Под твер жде ни ем то му яв ля ет ся еще од на ста тья ко дек са (ч. 2 ст. 2.10 Ко АП
РФ), в ко то рой от ме че но, что «в слу чае, ес ли в стать ях раз де лов I, III, IV, V настоя ще го Ко дек са не ука за но, что ус та нов лен ные дан ны ми стать я ми нор мы приме ня ют ся толь ко к фи зи че ско му ли цу или толь ко к юри ди че ско му ли цу, дан ные
нор мы в рав ной ме ре дей ст ву ют в от но ше нии и фи зи че ско го, и юри ди че ско го
ли ца, за ис клю че ни ем слу ча ев, ес ли по смыс лу дан ные нор мы от но сят ся и мо гут
быть при ме не ны толь ко к фи зи че ско му ли цу».
В по след нем же по ло же нии пра ва со сре до то чен фор маль ный ас пект оди нако вой про ти во прав но сти дея ний фи зи че ских и юри ди че ских лиц. Здесь об щие
пра вые нор мы рас смат ри ва ют ся как еди ное и об щее со дер жа ние про ти во правно сти их дея ний. Бо лее то го, за ко но да тель пред ла га ет «мощ ный» кри те рий для
раз гра ни че ния про ти во прав но сти фи зи че ских и юри ди че ских лиц в ка че ст ве
здра во го смыс ла. Об ще из ве ст но, что у ка ж до го че ло ве ка свое по ни ма ние смысла. Сколь ко лю дей – столь ко и смы слов, по это му по доб ный ли бе ра лизм в праве и за ко не не до пус тим.
Сле до ва тель но, мож но сде лать вы вод, что в Ко АП РФ от сут ст ву ет, во-первых, кон крет ное по ни ма ние про ти во прав но сти дея ния фи зи че ско го ли ца, ко торое ас со ции ру ет ся в наи бо лее об щей фор ме с на ру ше ни ем Ко АП РФ или за конов субъ ект Рос сий ской Фе де ра ции об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях, за
ко то рое ус та нов ле на ад ми ни ст ра тив ная от вет ст вен ность. Во-вто рых, нет чет кого раз гра ни че ния про ти во прав но сти дея ний ме ж ду фи зи че ски ми и ины ми ви дами лиц, что не из беж но ве дет к на ру ше ни ям в пра во при ме не нии. Дан ное об стоя-
131
тель ст во обя зы ва ет тео ре ти ков – ад ми ни ст ра ти ви стов раз ра бо тать кон крет ные
раз гра ни чи тель ные кри те рии про ти во прав но сти дея ний от дель но фи зи че ским и
юри ди че ским ли цам.
Мы же со сво ей сто ро ны пред ла га ем для оп ре де ле ния про ти во прав но сти адми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния, со вер шен но го фи зи че ским ли цом, пе рестать ори ен ти ро вать ся на его «про ти во прав ное дей ст вие (без дей ст вие)», а по ставить в центр вся ко го ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния на ру шен ные пра ва и
обя зан но сти по тер пев ше го, ко то рые не важ но ка ким дей ст ви ем (без дей ст ви ем)
пра во на ру ши те ля бы ли на ру ше ны.
§ 2. Осо бен но сти про ти во прав но го по ве де ния долж но ст но го ли ца
в рам ках ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния
Дру гим из зна чи мых субъ ек тов ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти яв ля ется «долж но ст ное ли цо». В рам ках ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния дан ный
субъ ект от вет ст вен но сти об ла да ет сво ей спе ци фи че ской про ти во прав но стью
дея ния. Од на ко, к со жа ле нию, этот тер мин не обо зна чен от дель но в об щем поня тии ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния, не смот ря на то, что он име ет са мостоя тель ное ме сто поч ти в ка ж дой ста тье Осо бен ной час ти Ко АП РФ. Ве ро ят но,
за ко но да тель по счи тал его как фи зи че ское ли цо, хо тя на са мом де ле раз ни ца меж ду эти ми ста ту са ми ог ром ная, что пред по ла га ет обо соб лен ное его тол ко ва ние
и при ме не ние.
Рас смот рим не ко то рые пра во вые по ло же ния, ко то рые ха рак те ри зу ют указан но го субъ ек та ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти. Пре ж де все го, сле ду ет отме тить, что в ос но ва ние по ня тия «долж но ст ное ли цо» по ло жен тер мин «должность», ко то рый оп ре де ля ет все его со дер жа ние пра во во го ста ту са и ска зы ва ет ся
на его про ти во прав ном по ве де нии в рам ках за ко но да тель ст ва об ад ми ни ст ра тивных пра во на ру ше ни ях.
Из на чаль ное и по сле дую щее пред став ле ние о долж но сти и долж но ст ном лице уче ные не пре мен но свя зы ва ли в ос нов ном с пуб лич ной вла стью, пре ж де всего, го су дар ст вом, где эти долж но сти воз ни ка ли, из ме ня лись и уп разд ня лись. Поэто му под долж но стью по ни ма ет ся «юри ди че ски ус та нов лен ный, ор га ни за цион но оформ лен ный и про фес сио наль но обос но ван ный пер вич ный струк тур ный
1
эле мент сис те мы го су дар ст вен ной вла сти или го су дар ст вен ной служ бы»
.
Нау ка и прак ти ка вы ра бо та ли оп ре де лен ные при зна ки, ко то рые ха рак те ри зу ют
«долж ность» как не об хо ди мую при над леж ность и связь с пуб лич ной вла стью. К их
чис лу в рам ках ад ми ни ст ра тив но го пра ва мож но от не сти сле дую щие при зна ки:
долж ность ут вер жда ет ся все гда со от вет ст вую щим го су дар ст вен ным ли бо •
му ни ци паль ным пра во вым ак том;
1
Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учебное по-
собие для студентов вузов // В.В. Черепанов, В.П. Иванов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон
и право, 2008. С. 134.
132
она име ет при над леж ность толь ко го су дар ст вен но му ли бо му ни ци паль но-•
му ор га ну;
все гда при сут ст ву ет за ви си мость объ е ма пол но мо чий го су дар ст вен ной •
(му ни ци паль ной) долж но сти от объ е ма пол но мо чий и функ ций со от вет ст вующе го го су дар ст вен но го или му ни ци паль но го ор га на;
пред на зна че ние долж но сти все гда свя за но с обес пе че ни ем и не по сред ст-•
вен ным ис пол не ни ем пол но мо чий со от вет ст вен но го су дар ст вен ных ли бо му ници паль ных ор га нов;
оп ла та тру да по ис пол не нию долж но ст ных обя зан но стей осу ще ст в ля ет ся •
стро го за счет го су дар ст вен но го (фе де раль но го ли бо субъ ек та Фе де ра ции) или
му ни ци паль но го бюд же та;
ли цо, за ме щаю щее го су дар ст вен ную ли бо му ни ци паль ную долж ность, не-•
сет не по сред ст вен ную от вет ст вен ность за ка че ст во ее ис пол не ния как спе ци альный субъ ект ад ми ни ст ра тив ной или дру гой от вет ст вен но сти по оп ре де лен ным,
как пра ви ло, со ста вам ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ний и иных де лик тов;
на от дель ных лиц, за ме щаю щих долж но сти в го су дар ст вен ных ли бо му ни-•
ци паль ных ор га нах, рас про стра ня ют ся оп ре де лен ные им му ни те ты и ис клю чения, ос во бо ж даю щие ли бо ог ра ни чи ваю щие их ад ми ни ст ра тив ную от вет ст венность за со вер шен ные ад ми ни ст ра тив ные пра во на ру ше ния.
Все от ме чен ные при зна ки «долж но сти» и оп ре де ля ют по ня тие «долж но ст ное
ли цо». Од на ко в по след ние го ды на ме ти лась яв ная тен ден ция в пра ве, со гласно ко то рой пе ре чис лен ные при зна ки рас смат ри вае мо го субъ ек та на ча ли трансфор ми ро вать ся и рас про стра нять ся на иных лиц в пред при яти ях, ор га ни за циях и уч ре ж де ни ях, не свя зан ных не по сред ст вен но с ор га на ми пуб лич ной вла сти.
Та ким об ра зом, управ лен че ский пер со нал ор га ни за ций раз лич ных ор га ни за цион но-пра во вых форм и раз ных форм соб ст вен но сти стал име но вать ся офи циаль но и не офи ци аль но в ка че ст ве долж но ст ных лиц.
Под твер жде ни ем то му яв ля ет ся Ко АП РФ, где в стать ях Осо бен ной части в ка че ст ве од но го из субъ ек тов ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти на зва но
«долж но ст ное ли цо», ко то рое за кре пи ло, уров ня ло и рас про стра ни ло в ад ми нист ра тив ном пра ве все свои су ще ст вен ные при зна ки на управ лен че ский пер со нал
ор га ни за ций всех форм соб ст вен но сти и ор га ни за ци он но-пра во вых форм.
При ня тый за кон – это пол де ла, а вот за ста вить дви гать ся ад ми ни ст ра тив ную
прак ти ку в ука зан ном на прав ле нии го раз до тя же лее. В ре зуль та те не дос та точ ной
про ра бот ки за ко но да те лем от дель ных ас пек тов в по ня тии «долж но ст но го ли ца»
воз ник ло боль шое ко ли че ст во кон крет ных про ти во ре чий, оши бок и про бе лов,
на чем мы бы и хо те ли ос та но вить ся бо лее под роб но.
Нач нем с то го, что пе ре чень лиц, под па даю щих под дан ный ад ми ни ст ра тивно-пра во вой ста тус, со сре до то чен в при ме ча нии к ста тье 2.4 Ко АП РФ, в ко тором ука за но, что «под долж но ст ным ли цом в на стоя щем Ко дек се сле ду ет по нимать ли цо, по сто ян но, вре мен но или в со от вет ст вии со спе ци аль ны ми пол номо чия ми осу ще ст в ляю щее функ ции пред ста ви те ля вла сти, то есть на де лен ное
в ус та нов лен ном за ко ном по ряд ке рас по ря ди тель ны ми пол но мо чия ми в от ноше нии лиц, не на хо дя щих ся в слу жеб ной за ви си мо сти от не го, а рав но ли цо, вы-
133
пол няю щее ор га ни за ци он но-рас по ря ди тель ные или ад ми ни ст ра тив но-хо зяйст вен ные функ ции в го су дар ст вен ных ор га нах, ор га нах ме ст но го са мо управ ления, го су дар ст вен ных и му ни ци паль ных ор га ни за ци ях, а так же в Воо ру жен ных
Си лах Рос сий ской Фе де ра ции, дру гих вой сках и во ин ских фор ми ро ва ни ях Россий ской Фе де ра ции. Со вер шив шие ад ми ни ст ра тив ные пра во на ру ше ния в свя зи
с вы пол не ни ем ор га ни за ци он но-рас по ря ди тель ных или ад ми ни ст ра тив но-хозяй ст вен ных функ ций ру ко во ди те ли и дру гие ра бот ни ки иных ор га ни за ций, а
так же ли ца, осу ще ст в ляю щие пред при ни ма тель скую дея тель ность без об ра зо вания юри ди че ско го ли ца, не сут ад ми ни ст ра тив ную от вет ст вен ность как долж ност ные ли ца, ес ли за ко ном не ус та нов ле но иное».
В тек сте Ко АП РФ воз ник ла па ра док саль ная си туа ция, ко гда по ня тие «должно ст но го ли ца» как кон тро ли рую ще го субъ ек та от име ни пуб лич ной вла сти или
спе ци аль но го субъ ек та (во ен но слу жа щие, со труд ни ки ор га нов внут рен них дел
и др.) дос та точ но под роб но опи са но в за ко не (ст. 2.4 Ко АП РФ), но не вос требо ва но ли бо ог ра ни чен но вос тре бо ва но ад ми ни ст ра тив ной прак ти кой в рам ках
Осо бен ной час ти Ко АП РФ. За ко но да тель про дуб ли ро вал то, что уже за кре п лено в дру гих за ко но да тель ных ак тах, на при мер, в УК РФ.
За то по ня тие «долж но ст но го ли ца», не от не сен но го к ор га нам пуб лич ной
вла сти, пред став ле но в при ме ча нии к ст. 2.4 Ко АП РФ в ви де об щей фра зы: «руко во ди те ли и дру гие ра бот ни ки иных ор га ни за ций». Оно обо зна че но в ста тье,
как бы, ми мо хо дом или, ме ж ду про чим, ко то рое су ще ст вен но не влия ет на адми ни ст ра тив ную прак ти ку.
Од на ко, на са мом де ле эти ли ца, как пра ви ло, яв ля ют ся кон тро ли руе мы ми
субъ ек та ми, ко то рые в по дав ляю щем боль шин ст ве вос тре бо ва ны ад ми ни ст ратив ной прак ти кой бу к валь но поч ти во всех стать ях Осо бен ной час ти Ко АП РФ.
Здесь же за ко но да тель до сих пор про яв ля ет упор ную и ти та ни че скую сдер жанность и не же ла ние хо тя бы обо зна чить но вел лу са мо стоя тель ной по зи ции в зако не.
Ин те ре сен, на наш взгляд, в этой свя зи один па ра док саль ный факт. В декаб ре 2008 го да в Ко АП РФ бы ла вне се на ст. 19.28 «не за кон ное воз на гра ж де-
1
ние от име ни юри ди че ско го ли ца»
. Не со мнен но, что ука зан ное ад ми ни ст ра тивное пра во на ру ше ние вы стра да но и вос тре бо ва но прак ти кой, но удив ля ет то, что
со дер жит ся в его При ме ча нии. Там ска за но, что «1. Под долж но ст ным ли цом
в на стоя щей ста тье по ни ма ют ся ли ца, ука зан ные в при ме ча ни ях 1–3, 5 к ста тье
285 Уго лов но го ко дек са Рос сий ской Фе де ра ции. 2. Под ли цом, вы пол няю щим
управ лен че ские функ ции в ком мер че ской или иной ор га ни за ции, в на стоя щей
1
См., Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства
РФ», 29.12.2008 № 52 (ч. 1). Ст. 6235.
134
ста тье по ни ма ет ся ли цо, ука зан ное в при ме ча нии 1 к ста тье 201 Уго лов но го кодек са Рос сий ской Фе де ра ции».
Сле до ва тель но, во-пер вых, за ко но да тель по ни ма ет, что два эти ви да лиц со держат ме ж ду со бой дос та точ но боль шую раз ни цу и это на до учи ты вать в за ко но датель ст ве. Во-вто рых, не смот ря на та кое по ни ма ние, за ко но да тель де ла ет со от ветст вую щую ого вор ку толь ко пер со наль но для од ной ста тьи Осо бен ной час ти Ко АП
РФ, по сколь ку она за тра ги ва ет, пре ж де все го, ин те ре сы пуб лич ной вла сти. Ря дом
же на хо дит ся ог ром ное ко ли че ст во норм, где в санк ци ях при сут ст ву ет «долж но стное ли цо», ко то рое мож но при «же ла нии» юрис дик ци он ной ин стан ции от не сти
как к и пуб лич но му, так и ча ст но му пра во во му ста ту су. В-треть их, оби жа ет уче ных
и прак ти ков са мо от но ше ние к Ко АП РФ. Да же то, что блан кет ная ссыл ка сде лана на УК РФ, ко то рый, не со мнен но, яв ля ет ся очень ав то ри тет ным нор ма тив ным
до ку мен том, но за ко но да тель ст во об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях дав но
уже ну ж да ет ся в са мо стоя тель ной ана ло гич ной нор ме. Все это яр ко сви де тель ст вует об уров не Ко АП РФ и от но ше нии к не му пуб лич ной вла сти.
Бо лее то го, ос нов ная мас са долж но ст ных лиц пуб лич ной вла сти по про сту
вы па да ет из ад ми ни ст ра тив ной прак ти ки, по сколь ку по раз ным при чи нам, как
пра ви ло, не при вле ка ет ся к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти.
При чи на ми та кой их «не при ка сае мо сти» яв ля ют ся сле дую щие об стоя тельст ва:
к оп ре де лен ной час ти на зван ной ка те го рии долж но ст ных лиц за со вер-•
шен ные ад ми ни ст ра тив ные пра во на ру ше ния в со от вет ст вии со ст. 2.5 Ко АП РФ
при ме ня ют ся ме ры дис ци п ли нар ной от вет ст вен но сти;
они мо гут об ла дать спе ци аль ным ста ту сом, ис клю чаю щим ли бо ог ра ни чи-•
ваю щим их ад ми ни ст ра тив ную от вет ст вен ность (пре зи дент Рос сий ской Фе де рации, де пу та ты, про ку рор ские ра бот ни ки, су дьи и др.);
ад ми ни ст ра тив ное за ко но да тель ст во Рос сий ской Фе де ра ции скон ст руи-•
ро ва но так, что санк ции на прав ле ны в ос нов ном про тив лиц, ра бо таю щих в коммер че ской дея тель но сти, ко то рой, как пра ви ло, в со от вет ст вии с за ко но да тельст вом о го су дар ст вен ной служ бе за пре ще но за ни ма ют ся долж но ст ным ли цам
пуб лич ной вла сти;
ча ще же все го они из бе га ют ука зан ной от вет ст вен но сти из-за свое об раз-•
ной со ли дар но сти ме ж ду со труд ни ка ми пра во ох ра ни тель ных ор га нов.
По ми мо вы ше ука зан ных ар гу мен тов на ад ми ни ст ра тив но-пра во вой ста тус
«долж но ст но го ли ца» влия ет так же об щая ха рак те ри сти ка про ти во прав но сти
дея ний, при су щая ука зан ным ли цам. Для это го це ле со об раз но об ра тить ся не посред ст вен но к тек сту ст. 2.4 Ко АП РФ, где ска за но, что «ад ми ни ст ра тив ной ответ ст вен но сти под ле жит долж но ст ное ли цо в слу чае со вер ше ния им ад ми ни стра тив но го пра во на ру ше ния в свя зи с не ис пол не ни ем ли бо не над ле жа щим испол не ни ем сво их слу жеб ных обя зан но стей».
Дан ная часть пра во вой нор мы то же со дер жит ряд су ще ст вен ных про ти во речий, ко то рые пря мо ли бо кос вен но влия ют на по ни ма ние об щей про ти во правно сти дея ний долж но ст ных лиц. К та ким про ти во ре чи ям мож но от не сти следую щие по ло же ния пра во вой нор мы.
135
Во-пер вых, в дан ной ста тье ука за но, что «ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен ности под ле жит долж но ст ное ли цо… «. Это не вер но. По то му что, как уже от ме чалось вы ше, не вся кое долж но ст ное ли цо под ле жит ад ми ни ст ра тив ной от вет ствен но сти. К от дель ным долж но ст ным ли цам нель зя при ме нить ее. Это – ди плома ты, де пу та ты, се на то ры и др.
Сле до ва тель но, в рас смат ри вае мой пра во вой нор ме це ле со об раз но сде лать
ого вор ку ти па: «ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти под ле жит долж но ст ное лицо в слу ча ях, пре ду смот рен ных за ко но да тель ст вом об ад ми ни ст ра тив ных право на ру ше ни ях, …». Та кая фор му ли ров ка по ло же ния за ко на бу дет со от вет ст вовать ре аль но му со стоя нию ад ми ни ст ра тив ной прак ти ки и не даст до пол ни тельной ла зей ки для ухо да ви нов ным ли цам от от вет ст вен но сти.
Во-вто рых, в ука зан ной ста тье от ме че но, что ад ми ни ст ра тив ная от вет ст венность долж но ст но го ли ца воз ни ка ет «в слу чае со вер ше ния им ад ми ни ст ра тив ного пра во на ру ше ния в свя зи с не ис пол не ни ем ли бо не над ле жа щим ис пол не ни ем
сво их слу жеб ных обя зан но стей». Здесь воз ни ка ет сра зу не сколь ко про ти во ре чивых мо мен тов.
А. Пре ж де все го, за ко но да тель пы та ет ся увя зать «ад ми ни ст ра тив ное право на ру ше ние» с не ис пол не ни ем ли бо не над ле жа щим ис пол не ни ем сво их обязан но стей. Из ска зан но го сло во со че та ния воз ни ка ет лож ное впе чат ле ние, что
пра во на ру ше ние во об ще и в це лом бы ва ет, не свя зан ным с не ис пол не ни ем ли бо
не над ле жа щим ис пол не ни ем сво их обя зан но стей. И не важ но, ка ких обя зан ностей, слу жеб ных или не слу жеб ных про ис хо дит та кое не ис пол не ние.
Кро ме то го, воз ни ка ет по ни ма ние, что ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние
са мо по се бе, а не ис пол не ние ли бо не над ле жа щее ис пол не ние сво их обя зан ностей са мо по се бе. Хо тя на са мом де ле ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние и есть
не ис пол не ние ли бо не над ле жа щее ис пол не ние сво их обя зан но стей.
Б. Сло во со че та ние «не ис пол не ние ли бо не над ле жа щее ис пол не ние своих обя зан но стей» – это фор маль ный ас пект вся ко го ад ми ни ст ра тив но го пра вона ру ше ния, ко то рый свой ст ве нен про ступ ку не толь ко долж но ст но го ли ца, но
и про ступ ку фи зи че ско го или юри ди че ско го ли ца. С дру гой сто ро ны, не ис полняя ли бо не над ле жа ще ис пол няя свои обя зан но сти, долж но ст ное ли цо так же как
и фи зи че ское или юри ди че ское ли цо со вер ша ет про ти во прав ное дея ние (дей ствие или без дей ст вие), ко то рые пред став ля ют в ад ми ни ст ра тив ном пра во на ру шении уже ма те ри аль ный ас пект.
На зван ные два ас пек та од но го и то го же пра во на ру ше ния обя за тель но присут ст ву ют во вся ком пра во на ру ше нии в це лом и ад ми ни ст ра тив ном пра во на руше нии в ча ст но сти, не за ви си мо от то го, кто его со вер шил, фи зи че ское, должно ст ное или юри ди че ское ли цо. Про ти во пос тав ляя их и вы пя чи вая как что-то
та кое са мо стоя тель ное и осо бое, за ко но да тель тем са мым за ни ма ет ся про фа наци ей, по сколь ку дей ст вия (без дей ст вия) долж но ст но го ли ца от ли ча ют ся, на пример, от дей ст вия (без дей ст вия) фи зи че ско го ли ца толь ко тем, что пер вый до пуска ет их в свя зи со «слу жеб ны ми обя зан но стя ми», а вто рой – с не слу жеб ны ми
обя зан но стя ми. И пер вое, и вто рое ли цо свои ми дей ст вия ми (без дей ст вия ми) не
ис пол ня ют свои обя зан но сти пол но стью ли бо час тич но.
136
В. В тек сте Ко АП РФ да но сло во со че та ние «не ис пол не нии ли бо не над ле жа щем
ис пол не нии сво их слу жеб ных обя зан но стей», ко то рое бло ки ру ет от гра ни че ние проти во прав но го по ве де ния долж но ст но го ли ца от про ти во прав но го дея ния юри ди ческо го ли ца в рам ках од но го и то го же ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния.
В со от вет ст вии с ч. 2 ст. 2.1 Ко АП РФ «юри ди че ское ли цо при зна ет ся ви новным в со вер ше нии ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния, ес ли бу дет ус та нов лено, что у не го име лась воз мож ность для со блю де ния пра вил и норм, за на руше ние ко то рых на стоя щим Ко дек сом или за ко на ми субъ ек та Рос сий ской Фе дера ции пре ду смот ре на ад ми ни ст ра тив ная от вет ст вен ность, но дан ным ли цом не
бы ли при ня ты все за ви ся щие от не го ме ры по их со блю де нию».
А, как из вест но, вся кие «пра ви ла и нор мы» со сто ят из кон крет ных прав и обязан но стей, ко то рые долж ны ис пол нять долж но ст ные ли ца ука зан ных юри ди ческих лиц. Об ще из ве ст но, что нет прав и обя зан но стей без их ис точ ни ков, на пример, «пра вил и норм». И, на обо рот, нет ис точ ни ков (пра вил и норм) без кон кретных прав и обя зан но стей. Це лое со сто ит из час тей, как без час ти нет це ло го.
Ес ли долж но ст ные ли ца «не ис пол ня ют ли бо не над ле жа ще ис пол ня ют обязан но сти», со сре до то чен ные в «пра ви лах и нор мах», то воз ни ка ют од но вре менно ос но ва ния ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти долж но ст но го и юри ди че ского ли ца. В по доб ных си туа ци ях, а их очень мно го, на при мер, та мо жен ные ор ганы из двух субъ ек тов при вле ка ют к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти толь ко
юри ди че ское ли цо, а долж но ст ное ли цо ос та ет ся без на ка зан ным. Та кой вы бор
обос но ван не толь ко боль шей санк ци ей у юри ди че ско го ли ца, но и же ла ни ем избе жать кон фликт в этой спор ной си туа ции.
Сле до ва тель но, воз ни ка ет у прак ти ков за ко но мер ный во прос, как про тиво прав ность по ве де ния долж но ст но го ли ца от гра ни чить от про ти во прав но сти
юри ди че ско го ли ца, на ос но ва нии ко то рых ин ди ви дуа ли зи ро вать про сту пок
и ад ми ни ст ра тив ное на ка за ние для ка ж до го из них? За кон, к со жа ле нию, не дает чет ко го от ве та на по став лен ный во прос. В худ шем слу чае мы мо жем на ка зать
за од но и то же дея ние два ж ды од но и то же ли цо, ко то рое яв ля ет ся хо зяи ном
и глав ным долж но ст ным ли цом ука зан ной ор га ни за ции.
В-треть их, в ста тье идет речь о «слу жеб ных обя зан но стях». А мы зна ем, что
в Рос сий ской Фе де ра ции име ет ся два ос нов ных ви да служ бы: го су дар ст вен ная
и му ни ци паль ная служ ба, ко то рые, опять же, сле ду ет от не сти к ор га нам пуб личной вла сти. Та ким об ра зом, тер ми ном «слу жеб ных обя зан но стей» за ко но да тель
от бро сил прочь всех долж но ст ных лиц не пуб лич ных ор га ни за ций от дан но го поня тия долж но ст но го ли ца. Сле до ва тель но, дан ное по ня тие су ще ст ву ет са мо по
се бе, а долж но ст ные ли ца как субъ ек ты от вет ст вен но сти по стать ям Осо бен ной
час ти Ко АП РФ – са ми по се бе. Для че го то гда на до бы ло это де лать? Ра ди ко го
это по ня тие соз да ва лось?
В-чет вер тых, в ста тье ска за но так же о «не ис пол не нии ли бо не над ле жа щем
ис пол не нии обя зан но стей», хо тя ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние мо жет
быть со вер ше но долж но ст ным ли цом и в иных фор мах, на при мер, не со блю дении, не ис поль зо ва нии и не при ме не нии сво их обя зан но стей. Об щи ми для назван ных форм мо гут быть тер ми ны «на ру ше ние» ли бо «не вы пол не ние» сво их
137
обя зан но стей, при по мо щи ко то рых дос ти га ет ся ла ко нич ность и пол но та, в этой
час ти, дея ний долж но ст но го ли ца.
При оп ре де ле нии про ти во прав но го по ве де ния долж но ст но го ли ца в рам ках
ад ми ни ст ра тив но го пра во на ру ше ния важ но учи ты вать не ко то рые об стоя тель ства, без ко то рых не воз мож но при влечь этих лиц к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст венно сти. К та ким об стоя тель ст вам мож но от не сти сле дую щие:
1. При вле кае мое ли цо долж но по сво ему ад ми ни ст ра тив но-пра во во му ста тусу быть фак ти че ски и фор маль но долж но ст ным ли цом. Фи зи че ское ли цо, со вершив шее про ступ ки, свой ст вен ные толь ко долж но ст ным ли цам, но, не об ла дая
офи ци аль но его ста ту сом, не мо жет рас смат ри вать ся в ка че ст ве субъ ек та ад мини ст ра тив ной от вет ст вен но сти по тем пра во на ру ше ни ям, где долж но быть субъек том толь ко долж но ст ное ли цо. В по доб ных слу ча ях, оно при вле ка ет ся к ад мини ст ра тив ной от вет ст вен но сти как фи зи че ское ли цо.
2. Долж но ст ное ли цо мож но при влечь к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти
в ка че ст ве спе ци аль но го субъ ек та от вет ст вен но сти толь ко за ад ми ни ст ра тивные пра во на ру ше ния, ко то рые мо гут со вер шать толь ко долж но ст ные ли ца. Ес ли
долж но ст ное ли цо со вер ши ло ад ми ни ст ра тив ное пра во на ру ше ние, не свя зан ное
с его долж но ст ны ми пол но мо чия ми, то оно долж но быть при вле че но к ад ми нист ра тив ной от вет ст вен но сти как фи зи че ское ли цо за ис клю че ни ем слу ча ев, преду смот рен ных за ко но да тель ст вом, на при мер, ст. 2.5 Ко АП РФ.
3. Долж но ст ное ли цо долж но обя за тель но иметь кон крет ную при над лежность к оп ре де лен но му юри ди че ско му ли цу. Оно не мо жет прак ти че ски су ще ство вать без юри ди че ско го ли ца, ибо по след нее по ро ж да ет, из ме ня ет и уп разд няет долж но ст ных лиц. От сут ст вие юри ди че ско го ли ца оз на ча ет бес смыс лен ность
сво его су ще ст во ва ния для долж но ст ных лиц. Од на ко у на ших оп по нен тов мо жет
воз ник нуть су ж де ние о не ре аль но сти на ших опа се ний. В от вет на это мы мо жем
при вес ти ре аль ный при мер из жиз ни.
Так, на при мер, в на ча ле фев ра ля 2009 го да про изо шел по жар в До ме ве те ранов де рев ни Подъ ельск Рес пуб ли ки Ко ми, ко то рый унес 23 жиз ни пре ста ре лых
лю дей. Уже яс но, что к тра ге дии при ве ли не толь ко гру бые на ру ше ния пра вил
по жар ной безо пас но сти, у сго рев ше го До ма ве те ра нов не бы ло внят но го юриди че ско го ста ту са, и по но чам бес по мощ ные ста ри ки ос та ва лись фак ти че ски
в оди но че ст ве. Илья Кле ба нов, пол но моч ный пред ста ви тель Пре зи ден та в Се веро-За пад ном фе де раль ном ок ру ге, от ме тил: «Так на зы вае мый «Дом ма лой вмести мо сти» для ве те ра нов-ин ва ли дов на хо дил ся во об ще в ка ком-то не по нят ном
про стран ст ве. В нем ра бо та ли два че ло ве ка, ко то рых фи нан си ру ют из рес пуб ликан ско го бюд же та, со ци аль ный ра бот ник и сто рож. А все ос таль ное во об ще бы ло
как-то под ве ше но в воз ду хе с 1998 го да». Алек сей Ко ро лев, ко то ро го здесь на зыва ли ко мен дан том до ма пре ста ре лых, зая вил о сво ем долж но ст ном по ло же нии,
что «нет штат ной еди ни цы. Про сто хо те ли по мочь лю дям». Един ст вен ным источ ни ком фи нан си ро ва ния бы ли пен сии его оби та те лей. Не су ще ст во ва ло да же
штат но го рас пи са ния1.
1
Репортаж Тимура Сиразиева // Первый телевизионный канал. 2 февраля 2009 года.
138
По доб ную ин фор ма цию о пра во вом ста ту се долж но ст ных лиц и До ма ве те ранов мы по лу чи ли так же из дру го го те ле ви зи он но го ре пор та жа. В ча ст но сти, коррес пон дент НТВ Ни ко лай За ха ров под твер дил, что у это го за ве де ния нет внятно го юри ди че ско го ста ту са – это не го су дар ст вен ный дом пре ста ре лых, а об щежи тие, где за пре бы ва ние там лю ди яв но пла ти ли из сво ей пен сии. Де ре вян ное
зда ние 1964 го да по строй ки в по сел ке толь ко на зы ва ли До мом ве те ра нов. На самом де ле это бы ло про сто об ще жи тие, уст ро ен ное в зда нии ста рой шко лы. Комна ты сде ла ли из клас сов и кла до вок. Кро ме то го, как зая вил Вла ди мир По не вежский, про ку рор Рес пуб ли ки Ко ми: «Они вла стя ми сда ва лись на по се ле ние. Сдава лись под найм ком на ты, где про жи ва ли оди но кие пен сио не ры». У по жар ных
к Алек сею Ко ро ле ву – ко мен дан ту ин тер на та бы ло мно го пре тен зий. Его два раза
штра фо ва ли за на ру ше ние норм безо пас но сти. По след нее пред пи са ние вы да ли
в ок тяб ре про шло го го да. Все го в Рес пуб ли ке Ко ми боль ше де сят ка по доб ных интер на тов1.
Не вда ва ясь в суть это го со бы тия пра во на ру ше ния, мы мо жем сде лать не кото рые вы во ды в плос ко сти на шей те мы о пра во вых ста ту сах от ме чен ных субъ ектов от вет ст вен но сти.
Пер вое, вы ше ука зан ный Дом ве те ра нов не яв лял ся юри ди че ским ли цом,
к ко то ро му мож но бы ло бы при ме нить со от вет ст вую щие ме ры ад ми ни ст ра тивно го при ну ж де ния.
Вто рое, так на зы вае мый ко мен дант До ма ве те ра нов Ко ро лев не мо жет быть
долж но ст ным ли цом не су ще ст вую ще го в пра во вом по ле юри ди че ско го ли ца.
Третье, сле до ва тель но, к Ко ро ле ву не мог ли быть при ме не ны ме ры ад ми нист ра тив но го на ка за ния, на зна чае мые долж но ст ным ли цам. Он по сво ему ста ту су
вы сту па ет здесь толь ко как фи зи че ское ли цо, ко то рое не мо жет не сти от вет ст венность за на ру шен ные пра вил и норм по жар ной безо пас но сти в це лом все го обще жи тия, по сколь ку у не го фак ти че ски не бы ло с об ще жи ти ем ни ка ких офи циаль ных тру до вых, а тем бо лее, долж но ст ных от но ше ний. Та ким об ра зом, ор га ны
по жар ной безо пас но сти, при вле кая Ко ро ле ва к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст венно сти, гру бо на ру ши ли нор мы за ко но да тель ст ва об ад ми ни ст ра тив ных пра во нару ше ни ях. Бо лее то го, во про сы при вле че ния его к уго лов ной от вет ст вен но сти за
иные пре сту п ле ния воз мож ны так же толь ко в ста ту се фи зи че ско го ли ца.
4. Долж но ст ное ли цо долж но все гда дей ст во вать (без дей ст во вать) от имени юри ди че ско го ли ца, в ко то ром ра бо та ет, по сколь ку са мо воль ные его дея ния
в рам ках слу жеб ной дея тель но сти не ле ги тим ны. В про тив ном слу чае его дей ствия (без дей ст вия) бу дут рас це ни вать ся как са мо управ ст во, на ка зуе мое в уго ловном ли бо ад ми ни ст ра тив ном по ряд ке.
5. По ве де ние долж но ст но го ли ца долж но осу ще ст в лять ся в кос вен ных ли бо
в пря мых ин те ре сах это го юри ди че ско го ли ца, где оно тру дит ся. Вся кая его служеб но-пра во вая дея тель ность, со вер шае мая в сво их толь ко лич ных ин те ре сах,
как пра ви ло, долж на рас це ни вать ся в ка че ст ве зло упот реб ле ния сво им слу жебным по ло же ни ем. Здесь пред став ле но, как раз, од но из наи бо лее рас про стра ненных на прав ле ний, где про ис хо дит пра во на ру ше ние.
1
Захаров Н. Эксперты сделали первые выводы // НТВ, 2 февраля 2009.
139
К при ме ру, на вы бо рах в Кнес сет Из раи ля один из пред се да те лей из би ратель ных ко мис сий, вос поль зо вав шись сво им слу жеб ным по ло же ни ем, ру ко водству ясь свои ми лич ны ми ин те ре са ми и сим па тия ми, два ж ды про го ло со вал за
свою по ли ти че скую пар тию, чем гру бо на ру шил из би ра тель ное за ко но да тель ст-
1
во ука зан ной стра ны и за что был при вле чен к уго лов ной от вет ст вен но сти
.
6. Долж но ст ные ли ца все гда со вер ша ют ад ми ни ст ра тив ные пра во на ру шения, до пус кая не толь ко не ис пол не ние ли бо не над ле жа щее ис пол не ние сво их
долж но ст ных обя зан но стей, но и, на ру шая чьи-то пра ва, ко то рые пря мо или
кос вен но свя за ны с ука зан ны ми обя зан но стя ми. Сле до ва тель но, в лю бом адми ни ст ра тив ном пра во на ру ше нии нуж но вес ти речь не толь ко о не ис пол не нии
обя зан но стей пра во на ру ши те лем, но и о на ру ше нии прав по тер пев ше го. Нель зя
на ру шить свои обя зан но сти, не за тро нув этим чьих-то прав в рам ках ад ми ни стра тив но го пра во на ру ше ния.
В при ни мае мых за ко но да тель ных ак тах сле ду ет фор му ли ро вать по ня тие
«долж но ст но го ли ца» с уче том вы ска зан ных в дан ной ра бо те за ме ча ний и предло же ний. Од на ко они не в пол ной ме ре удов ле тво ря ют по треб но сти ад ми ни стра тив ной прак ти ки с уча сти ем «долж но ст ных лиц», по сколь ку дан ный ана лиз
был, в ос нов ном, на прав лен на пра во вые по ло же ния, уза ко нен ные в на шем прошлом за ко но твор че ском про цес се.
Для бо лее ус пеш ной за ко но да тель ной дея тель но сти, в ча ст но сти, в во про сах
рег ла мен та ции ад ми ни ст ра тив но-пра во во го ста ту са «долж но ст но го ли ца» це лесо об раз но не толь ко про шлые на уч ные на ра бот ки, но и кон ст рук тив ные и смелые твор че ские но ва ции и ре ше ния, ра нее не имев шие мес та, в этой важ ной сфере че ло ве че ской дея тель но сти. В про тив ном слу чае мы бу дем «топ тать ся» на одном мес те, по вто ряя не од но крат но од ни и те же ошиб ки, ус та рев шие пра во вые
по ло же ния и тех ни че ские ре ше ния.
Ис хо дя из вы ше ука зан но го, мы пред ла га ем не ко то рые из ме не ния за ко но датель ст ва об ад ми ни ст ра тив ных пра во на ру ше ни ях, ко то рые мог ли бы по вы сить
эф фек тив ность рас смот рен ных ад ми ни ст ра тив но-пра во вых по ло же ний.
На наш взгляд, от вет ст вен ность долж но ст но го ли ца долж на ре шать ся принци пи аль но иным об ра зом, чем это про ис хо дит в дан ный мо мент. Мы, счи та ем,
что в тек сте ко дек са долж на быть от дель ная гла ва, по свя щен ная ад ми ни ст ра тивным пра во на ру ше ни ям, ко то рые тра ди ци он но со вер ша ют долж но ст ные ли ца,
не за ви си мо от их ве дом ст вен ной при над леж но сти – это, на при мер, во ло ки та,
на ру ше ние сро ков ис пол не ния до ку мен тов, мел кие зло упот реб ле ния сво им поло же ни ем и пр. Пред ла га ет ся, что толь ко долж но ст ные ли ца мо гут быть на ка заны по ука зан ным стать ям этой гла вы Осо бен ной час ти Ко АП РФ за вы яв лен ные
ви нов ные, про ти во прав ные дея ния.
Вто рой ва ри ант при вле че ния к ад ми ни ст ра тив ной от вет ст вен но сти долж ност но го ли ца воз мо жен, ко гда в ка ком-ли бо ином пра во на ру ше нии дру гих глав
Осо бен ной час ти Ко АП РФ ус мат ри ва ют ся при зна ки со ста ва од но го из пра во нару ше ний, по ко то рым пре ду смот ре на ад ми ни ст ра тив ная от вет ст вен ность толь-
1
Судакова А. Репортаж из Израиля // ЦТВ, 25-й час. 11 февраля 2009 года.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]