Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Government Relations. Модели коммуникации власти и групп интересов. Учебник
.pdf
большинства; ведение дел втайне от общественности при отсутствии эффективного контроля; применение криминальных средств давления на правительство, парламент, прессу.
Лоббистов нередко именуют Strippenzieher — манипуляторами, скрыто управляющими марионетками — депутатами и
чиновниками.
Ангела Меркель пытается соблюдать дистанцию между властью
и бизнесом, но это ей не всегда удается, о чем свидетельствует избирательная финансовая помощь государства банкам страны и отдельным фирмам. В начале ноября 2009 г. в фешенебельном ресторане
руководство отраслевого объединения Dehoga вместе с депутатами
от «черно-желтой» коалиции отметило банкетом намерение правительства снизить до 7% НДС для отелей. А в начале 2010 г. стало
известно о миллионных пожертвованиях, полученных Свободной
демократической партией и Христианско-социальным союзом
от одной из крупнейших гостиничных сетей страны.
Для повышения коэффициента полезного действия лоббизма
нужно решительно отсекать его негативные стороны, четко ограничив его компетенцию и установив правила игры. Однако пока
что у бундестага и правительства нет продуманной стратегии и тактики по данной проблеме. Эксперты негосударственной организации Lobbi Control из Кёльна, проанализировав избирательные программы партий, установили: блок Христианско-демократического
союза / Христианско-социального союза не видит необходимости
ограничения активности лоббистов и повышения ее прозрачности; Социальная демократическая партия Германии предлагает
ввести лишь обязательную регистрацию лоббистских организаций
и их представителей; Свободная демократическая партия выступает против требования прозрачности побочных доходов депутатов и чиновников; Партия «зеленых» в дополнение к регистрации
лоббистов и обязательной отчетности депутатов и чиновников
предлагает запретить отставным политикам в первые три года заниматься лоббистской деятельностью в интересах частных фирм;
Левая партия требует полностью исключить лоббизм из парламента и министерств. При таком разнобое позиций бундестаг в ближайшее время вряд ли сможет радикально реорганизовать систему
лоббизма в стране. Практика слушаний и тройственных советов
широко распространена в Германии. Фактически превалируют
именно экспертные лоббистские инструменты. Лоббистские организации — это профессиональные экспертные сообщества, только не случайные (как в российской практике создания рабочих
групп), а институционализированные — официально зарегистрированные, имеющие четкий круг компетенции. Опыт Германии
может быть использован и в России на этапах подготовки законопроектов. Это будет способствовать не только качественному
развитию самого института лоббизма, но и повысит качество законодательства. Экспертные инструменты — это, возможно, наиболее цивилизованные методы воздействия гражданского общества
на законотворческий процесс.
3.2. Французская модель GR
Система представительства групп интересов во Франции
и ее специфика
Французская система публичного управления относится к числу
наиболее развитых систем администрирования. Она определяет собой евроконтинентальную модель публичного управления, которая
отличается от англосаксонской значительным своеобразием.
Во-первых, уникальность системы государственного управления Франции связана с тем, что государство и его институты
создавались независимо от других стран, опираясь на собственную политическую практику «конфликтного общества». Французы
поглощены своей историей и склонны верить, то их страна задала
стандарты демократии, справедливости, государственных и правовых систем.
Во-вторых, долгое время логику формирования государственной
системы определяли принципы и идеи, игравшие огромную роль в
политической жизни Франции. Они составляли основу политической культуры, которая в решающей мере регулирует политическое
поведение элиты и обывателей, определяет образцы взаимодействия
управляющих и управляемых, придает необходимую целостность и
согласованность всей политической сфере. При этом преданность
французов принципам и склонность облекать свои политические
интересы в форму универсальных идеологических доктрин всегда
сочетались с достаточно рациональным, логичностным восприятием окружающего мира, их стремлением всегда придерживаться
логики в конструировании государственной системы и институтов
управления.
В-третьих, доминирование авторитарных форм публичной власти, позволяющих преодолеть антагонизм и дифференциацию интересов, сочеталось во Франции с постоянным противостоянием
личности государству, стремлением общества создать автономную
сферу индивидуальной свободы. Во Франции во второй половине
XVI в., намного раньше, чем в других западноевропейских странах,
утвердился королевский абсолютизм. Вместе с ним завершился процесс централизации аминистративно-государственного управления,
62 63
возникла профессиональная бюрократия, опирая на которую королевская власть окончательно объединила страну, покончила с религиозными войнами между гугенотами и католиками, создала предпосылки для развития капитализма.
Начало формированию современного государства во Франции
положила Великая французская революция (1789–1794 гг.), в результате которой на смену монархии пришла республика и стали
формироваться институты гражданского общества, основанные на
ценностях «свободы, равенства и братства». Республиканская традиция содержала начала согласия и толерантности, терпимости
к оппозиции.
На синтезе монархической и республиканской традиции была
основана французская модель правового государства. Французы
создавали свою модель более двухсот лет начиная 1789 г. В национальном самосознании французов понятие слова государство (etat)
означает, что общество возводит на уровень «общего интереса» некоторые из своих потребностей, которые нуждаются в особой опеке
для всеобщего блага. Во французской модели государства «общие
интересы» имеют приоритет над интересами индивидов и групп.
Ограничение властных полномочий государства возможно лишь на
основе достижения согласия всех граждан в отношении общезначимых ценностей. Поскольку государство призвано служить выражением воли нации, его задача заключается прежде всего в том, чтобы
направлять коллективные усилия отдельных граждан и социальных
групп во взаимоприемлемое русло должного, допустимого и общеполезных действий. Сердцевину конструкции правового государства составляет принцип, согласно которому различные по своим
функциям государственные органы могут действовать лишь в силу
юридических полномочий. Всякое использование ими материальных ресурсов и средств процессуального воздействия должно быть
основано на законе, а исполнение властных полномочий возможно
лишь в пределах отведенной им компетенции. В практическом плане правовое государство сулит людям надежду на избавление от произвола, от тирании и всесилия могущественных экономических организаций, обладающих в силу своего могущества преобладающим
влиянием на все рычаги государственной власти.
Современная французская модель публичного управления уни-
кальна тем, что представляет синтез парламентского строя с президентской системой. Она была закреплена в Конституции 1958 г., которая учредила режим Пятой республики. В режиме Пятой респуб-
лики был найден баланс между авторитарной и демократической
тенденциями в организации системы власти, сочетающей эффективность власти с различными формами представительства интересов.
Главная черта режима Пятой республики — концентрация политической власти в руках исполнительных органов. Центральная
исполнительная власть во Франции имеет двухголовую структуру — она включает Президента республики и Премьер-министра.
Централизация власти позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности, делает режим эффективным и формирует
у населения устойчивые политические лояльности. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской
власти и демократических институтов. При этом эффективность
«смешанного» государственного строя во многом зависит от того,
какая партия — президентская или оппозиционная — контролирует Национальное собрание и, следовательно, Правительство. Если
Правительство формирует партия, оппозиционная главе государства, то возникает проблема сожительства высших органов исполнительной власти, недостаточно четко урегулированная законодательством. В 80–90-е годы XX в. подобная ситуация часто приводила к противостоянию президента и премьер-министра и негативно
влияла на государственную власть.
В начале XXI в. Пятая республика столкнулась с принципиально новыми угрозами и вызовами. Жестко централизованная система государственного управления обнаружила неспособность идентифицировать
новые риски и адекватно реагировать на них. Начиная с 2004 г. Франция
стала ареной массовых акций социального протеста, напомнивших события конца 1960-х годов. Их причиной стали слабая коммуникация
власти и общества и как следствие неспособность правящего класса распознать общественные запросы и сформулировать актуальную повестку
дня. В условиях глобализации государственная система Франции оказалась не в состоянии интегрировать новые группы интересов, в том числе
многочисленных мигрантов из бывших колоний, составляющих десятую
часть населения, в структуру французского общества.
Мировой финансовый кризис 2008–2009 гг. подорвал экономическое благосостояние большинства французов, обострил социальные
антогонизмы и окончательно парализовал систему государственного управления. Это заставило администрацию президента Николя
Саркози пойти на осуществление масштабных реформ.
Технологии, формы и методы функционального представительства интересов во Франции
Французскую модель государственного управления отличает развитая этатистская традиция. В ее основе лежат культ государства и принцип «административной опеки» по отношению
к обществу, сменившийся после реформы 1982 г. на принцип адми-
нистративного контроля. Как показывает политическая история,
64 65
без жестко централизованного государства и авторитарной власти было невозможно формирование французской нации, языка и
культуры. До последнего времени именно политика, государство
и его институты задавали направления развития французского
общества. Государственная система Франции сформировала некую «французскую модель общества», которую характеризуют две
особенности:
1. Стремление удерживать власть на расстоянии и не допустить
ее концентрации.
2. Вводить обезличенные правила, которые, обеспечивая неза-
висимость всех, защищали бы каждого от произвола тех же самых
властей.
Система публичного управления во Франции складывалась крайне
неравномерно, под влиянием разнородных факторов. Их воздействие на
процесс формирования органов управления, их структуру было неоднозначным. По сравнению с англосаксонской моделью администрирования
(США, Великобритания) современная французская государственная система изначально формировалась как механизм управления «конфликтным обществом», политическая жизнь которого — это целая история революций, восстаний и войн, череда сменявших друг друга политических
режимов, ожесточенная борьба идей, арена противостояния общества и
власти, индивида и государства. При этом частая смена режимов никогда не приводила к глобальному разрыву с прошлым и, следовательно, к
отторжению какой-то части нации. Какой бы фрагментарной, противоречивой и конфликтной ни была традиционная политическая культура
Франции, она содержала целую сумму довольно устойчивых элементов,
которые интегрировали общество и препятствовали как его распаду, так
и утрате им исторической преемственности.
Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне
закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать
только общенациональные интересы. Многие французские республиканцы до сих пор полагают, что необходимо относиться с подозрением к требованиям «особых интересов», которые часто противопоставляются «общим интересам» нации. Например, такова одна
из интерпретаций «Общественного договора» Ж.-Ж. Руссо. Интерес
кпрофессиональному лоббированию среди законодателей появляется только в начале 1980-х годов. С тех пор оно устойчиво развивается;
много различных групп, лоббирующих чьи-либо интересы, стремятся
влиять на такие французские властные структуры, как Правительство
и французский Парламент (Национальное собрание и Сенат). Все
больше французских предприятий пытаются организовать свои собственные лобби путем создания собственных отделов связей с общественностью. В последние годы все больше увеличивается количество
различных лобби, организованных группами граждан. Например, они
представляют интересы граждан и выступают против генетически
модифицированной продукции и незаконной деятельности в сфере
программного обеспечения.
Нормативное регулирование лоббистской деятельности
во Франции
В 1884 году в стране был принят Закон о свободе союзов, который
способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически
лоббисты представляли перед политиками интересы «королей» сахара, табака, стали и т. п. В настоящее время во Франции насчитывается более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются
преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует свои связи с ними.
На основании Конституции 1958 г. во Франции действует Социальноэкономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать Правительству заключения по
всем законопроектам экономического и социального характера. Таким
образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента».
В январе 1991 г. во Франции создается Ассоциация советов по
лоббизму, призванная ввести в определенную систему отношения
государства и представителей заинтересованных групп. В 1981 г.
после 23-летнего правления голлистов встала необходимость вновь
выстраивать отношения государства и промышленности. Традиции
французского парламентаризма подразумевают, что депутаты обязательно выражают чьи-то интересы и столь же обязательно заявляют при этом, что они стоят на защите интересов народа. Во Франции
лоббистов традиционно называют экспертами, а технику лоббирования предпочитают выбирать и осуществлять самостоятельно.
69% французских чиновников считают, что лоббисты могут выступать как посредники, но 49% признают, что они в принципе не могут
определять характер политического решения на каком-либо уровне.
Лоббист должен «изготовить продукт», причем с риском, что он может и не понадобиться заказчику. Таким образом, процесс легализации лоббистских функций во Франции запаздывает.
В настоящее время процесс регулирования лоббистской деятельности во Франции все еще развит крайне слабо.
✓ Нет никакого отрегулированного доступа к французским
государственным учреждениям, так же как и регистра. Например,
внутреннее правило Национального собрания (ст. 23 и 79) запрещает членам парламента быть связанными с какими-либо особыми
группами, лоббирующими чьи-либо интересы.
66 67
✓ Члены парламента при голосовании, политических дискусси-
ях и пр. не должны объявлять свои интересы.
✓ Список помощников членов парламента не является обще-
ственным.
✓ Нет никакого правила, регулирующего консультации заинте-
ресованных групп с парламентом и правительством.
Тем не менее следует сказать о недавней парламентской инициа-
тиве, представленной несколькими членами парламента, предлагающей установить регистр для представителей заинтересованных групп
и лоббистов, которые намереваются лоббировать чьи-либо интересы
в парламенте. Цель этой инициативы состоит в том, чтобы ввести стандарты поведения и доступа к Национальному собранию. С помощью
регистра эти стандарты поведения и доступа позволят Национальному
собранию идентифицировать и поддерживать список представителей
заинтересованных групп, которые следят за законодательной деятельностью, и также позволят полностью контролировать доступ представителей лоббирующих групп к Национальному собранию. Однако эта
законодательная инициатива пока еще не была принята.
Довольно активно ведут себя во Франции различные группы
интересов и действующие от их имени лоббистские ассоциации.
Например, под напором многочисленных семейных ассоциаций
была похоронена идея о переходе к адресной поддержке нуждающихся семей с детьми и отмене пособий семьям с высокими доходами. После серии забастовок и демонстраций работников сферы
образования (в которых приняли участие от 60 до 70% школьных
учителей) в марте 2000 г. был вынужден подать в отставку министр
образования К. Аллегр. Реструктурирование системы медицинского
образования шло также путем переговоров с медицинскими ассоциациями, благодаря чему удалось уменьшить стоимость некоторых
видов медицинских обследований и сократить гонорары специалистов. В 2000–2001 гг. проходили напряженные переговоры кабинета
Л. Жоспена с представителями основных профсоюзов государственных служащих и предпринимательских кругов по вопросу об изменении пенсионного обеспечения. «Политика влиятельных друзей»
всегда являлась существенным фактором в решении дел во Франции.
Недостатками французского подхода являются возникновение
проблем, связанных с формированием Социально-экономического
совета, обеспечением в нем равномерного представительства различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать
посредниками для продвижения различных интересов в органах государственной власти. При этом это одинаково верно для заказов
как для внутреннего, так и для внешнего рынка.
Показателен в данной связи документ, который приводит в своей книге руководитель ведущей консалтинговой фирмы в сфере
PR Жан-Пьер Бодуан. В этом документе описываются конкретные
виды услуг, которые оказывают консалтинговые фирмы в области
взаимодействия с органами государственной власти. Среди них
можно выделить продвижение идей заинтересованной стороны
в органах власти, теоретическую разработку и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения
решения, внесение нужных изменений в законодательство и т. п.
Приводится также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при выстраивании взаимоотношений
с органами государственной власти Франции: консультирование
и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям,
государственным или негосударственным организациям и пр.
1
Стратегии коммуникации власти и общества во Франции
Для системы государственного управления Пятой республики
во Франции характерны слабая коммуникация государства с обществом и четкие границы между социальными группами с точки зрения концентрации в их руках властных ресурсов. По определению
известного политолога Мишеля Крозье, система публичной власти
во Франции представляет собой «французскую бюрократическую
модель», основанную на централизации и стратификации. В то же
время в ней отсутствует развитая коммуникация общества и власти, жизненно необходимая любой системе. Именно несовершенная
коммуникация, по его мнению, ответственная, в частности, за ту
«систему отношений», которая породила французскую правительственную администрацию.
Главная опасность для механизма государственного управления
Пятой республики состоит в изоляции Президента как высшего центра принятия решений от внешней среды посредством административной системы. Кроме того, присутствуют закрытость правящего
класса и олигархический характер его отбора. По мнению французских политологов, современный политический процесс все больше
замыкается в самом себе, вызывая все меньше интереса у рядовых
граждан, не видящих проку от активного включения в него.
Также существует монополия на власть могущественных корпораций в лице бюрократии и государственных структур, давно вышедших из-под контроля общественного мнения и властно
диктующих свою волю правительству и свои проекты решения
1
Профессиональный словарь лоббистской деятельности.
68 69
национальных проблем. Доминирование групповых интересов
высшей бюрократии — французский бюрократизм — препятствует
формулированию общенациональной стратегии.
Монополией в принятии важнейших решений, определяющих
основной подход к проблемам общенационального развития, прежде всего в сфере экономики, торговли и финансов, обладают так
называемые большие государственные корпуса (grands corps) —
группа должностей чиновников высшего уровня категории А. Эта
категория объединяет штаты чиновников, как правило, с магистерской степенью, к которым обычно относят Финансовую инспекцию,
Государственный совет, Счетную палату, дипломатический корпус
и корпус префектов. «Большие корпуса» — это уникальный административно-государственный институт, созданный во Франции.
Попадая в них, служащие остаются их членами на протяжении всей
своей карьеры, даже если переходят на работу в частный сектор.
При такой монополии, которая все труднее поддается ограниче-
нию и контролю со стороны представительных органов государства,
общественные организации исключены из процесса определения приоритетов в развитии соответствующих отраслей национальной экономики и всего социально-экономического комплекса. Сокращается
и сама платформа для дальнейших публичных дискуссий, в которых
приняли бы участие наиболее активные слои населения. В итоге происходит узурпация «большими государственными корпусами» функций по управлению общественными делами, что наносит несомненный ущерб демократизации государства. Важнейшие вопросы социально-экономического развития решаются келейно, в тени кабинетов,
а массам предоставляется возможность обсуждения тех проблем, которые выпали из монопольного ведения специалистов технократического склада мышления. Между тем передача важных вопросов на откуп «всезнающим» экспертам не всегда ведет к идеальным решениям
на путях выхода из кризиса. Французский вариант корпоративизма
представляет собой серьезное препятствие на пути социально-экономических преобразований во Франции.
Тема 4. Азиатская модель GR
Патронаж и его специфика. Азиатская модель взаимодействия
власти и бизнеса, несмотря на известную схожесть с континентально-европейской моделью, достаточно специфична. Отличительной
особенностью такой модели является концентрация властных полномочий в руках правительственной бюрократии, гармонизация интересов власти и бизнеса посредством латентных практик, жесткий
контроль и поддержка. В азиатской модели происходит активное
сотрудничество власти и бизнеса на всех уровнях власти, осуществляется опека бизнеса со стороны государства, а формы и технологии взаимодействия власти и бизнеса основываются на культуре и
традициях государства, в котором происходит коммуникация. При
этом существуют известные различия в практиках функционирования азиатской модели в разных странах.
Важно, что азиатский лоббизм, являясь менее фрагментированным с точки зрения действующих лиц, более управляем в силу агрегирования главных игроков в более крупные образования. Однако
от этого данная модель не стала более проницаемой для исследования ввиду не меньшего, чем в других моделях, теневого характера
значительной сферы политико-административных связей бизнеса
и государственной власти.
4.1. Японская модель GR
Национальное своеобразие коммуникативных стратегий
и практик Японии
Коммуникация власти и общества в Японии осуществляется как
в рамках формальных институтов (парламента, партий, выборов), так
и в границах латентных практик, которые играют доминирующую
роль в системе представительства интересов различных групп в традиционном японском обществе. Система представительства интересов групп в Японии задана культурным кодом, который определяет
каналы, стратегии и модели коммуникации власти и общества. К важнейшим ценностям культурного кода следует отнести понятие «ва»,
переводимое на русский язык как принцип гармонии. В этом понятии
соединяются присущие японской культуре представления об иерархии и гармонии. «Ва» ориентирует на поддержание бесконфликтных
отношений, неприятие оппозиционности, игнорирование и подавление мнения меньшинства. Во-первых, принцип «ва» требует уклоняться от критики: она допускается только в завуалированной форме,
чтобы критикуемый «не потерял своего достоинства», и предполагает мирное, полюбовное разрешение споров, возникающих в сфере управления. Во-вторых, существенным механизмом реализации
принципа «ва» следует считать систему отношений оябун — коябун,
описываемую в европейских терминах как отношения патрон — кли-
ент. В управлении она означает абсолютное неприятие индивидуализма в становлении карьеры и процессе принятия решений.
Одно из центральных мест в этой системе иерархии занимают
отношения «он» (долг благодарности), носящие, как правило, вертикальный характер, т. е. возникающие между индивидом и лицом,
занимающим более высокое положение в социальной иерархии.
70 71
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]