Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Government Relations. Модели коммуникации власти и групп интересов. Учебник
.pdf
Данные институты согласно Р. Далю сложились в процессе
длительной адаптации демократических идей, зародившихся еще
в античных городах-государствах, к масштабам и плюрализму интересов современных наций-государств. При этом, по мнению Даля,
полиархические институты необходимы, но не достаточны для осуществления демократического процесса на огромных территориях.
В настоящее время не все из вышеперечисленных семи признаков
полиархии с одинаковой степенью равномерности представлены
и развиты в современных демократических государствах. Более того,
во многих современных странах ее достижение существенно затруднено в силу неравного доступа к ресурсам и процессу их распределения. Так, по подсчетам специалистов, в 2005 г. из 262 стран лишь
67 государств можно было рассматривать в качестве полиархических или близких к таковым.
В этой связи Р. Даль выделяет следующие условия, при которых
возможна стабильность полиархии:
✓ политические лидеры для завоевания власти и ее обеспечения
не должны прибегать к средствам насильственного принуждения,
т. е. к использованию силовых структур (армии, полиции);
✓ необходимо наличие современного, динамичного общества,
организованного на плюралистических принципах;
✓ конфликтный потенциал субкультурного плюрализма должен уравновешиваться и реализовываться с высоким уровнем
терпимости;
✓ среди граждан государства, особенно политически активных слоев, необходимо наличие политической культуры и системы
убеждений, тяготеющих к идеям демократии и полиархии: крайне
незначительным либо позитивно способствовать установлению
и развитию полиархии.
Существенным тормозом демократии Р. Даль считает чрезмерную концентрацию и централизацию власти. Поэтому важным фактором развития полиархической демократии является рассредоточение экономических и политических ресурсов. Нарастание разнородности социальных интересов как раз и приводит к появлению
многообразия заинтересованных групп, автономных по отношению
друг к другу. Политические решения перестают быть прерогативой
официальных институтов власти, а становятся результатом компро-
миссов противостоящих групп.
Роберт Даль дает еще одно определение полиархии: «…вид режима, приспособленного для управления нациями-государствами,
в которых власть и авторитет над общественными делами распределены среди плюралистического множества ассоциаций, которые
достаточно автономны не только в отношении друг к другу, но и во
многих случаях в отношении к управляющей деятельности государ-
ства». Основной недостаток этого термина остается в том, что реаль-
но власть принадлежит многим.
Главными особенностями полиархии являются возможность
политической состязательности, обеспечение прав на участие
в политике и управление ею на основе коалиции. Правление осуществляется с учетом предпочтений множества различных автономных групп интересов, каждая их которых по отдельности является меньшинством. Появление этих групп вызвано тем, что
каждый гражданин принадлежит кругу людей, у которых есть
определенные узкие интересы, тесно связанные с их повседневной
жизнью и деятельностью. Такое правление противоположно диктатуре, когда при выборе политического курса доминируют предпочтения одной группы. Более того, власть при полиархии обычно
распределена между независимыми по отношению друг к другу,
и иногда по отношению к государству крупными общественными
структурами (правительственными агентствами, политическими
партиями, профсоюзами и т. д.). Такое распределение власти не характерно для авторитаризма, хотя возможная при этом концентрация власти в руках независимых от государства организаций
также плохо согласуется и с идеалом демократии. Важную роль
в полиархии играет потребность конкурирующихэлитзаручить-
ся поддержкой со стороны широких групп населения. По мнению
Даля, это способствует росту народного суверенитета и политического равенства, в противоположность олигархии, хотя на практике значительная часть населения проявляет пассивность и на процесс принятия решений оказывает слабое влияние.
С целью определения места заинтересованных групп в механизме властвования Р. Даль провел эмпирическое исследование
в городе Нью-Хейвен. Свои результаты он изложил в работе «Кто
правит? Демократия и власть в американском городе» (1961).
Главными субъектами политики Р. Даль считал заинтересованные
группы, представляющие собой объединение индивидов с едиными ценностями, требованиями и целями. Среди них выделяются
как относительно стабильные группы, так и группы, подверженные текучести.
В своем исследовании он выделял три институциональные сферы, имеющие наибольшее значение для жизни социальной общности, — реконструкция города, образование и назначение на должности. Даль пришел к выводу, что в городе Нью-Хэйвене нет единой
правящей элиты, доминирующей во всех сферах политической жизни, в каждой из которых наибольшее влияние оказывает своя конфигурация социальных групп, меняющаяся в зависимости от сферы
22 23
и характера решаемой политической проблемы. Данное положение
автор объясняет тенденцией к фрагментации политических ресур-
1
сов, подчеркивая, что
:
1) разные группы граждан обладают различными ресурсами
влияния на тех, кто занимает публичные должности;
2) за небольшим исключением эти ресурсы распределены нерав-
номерно;
3) люди, имеющие одни ресурсы, нередко не имеют других ре-
сурсов;
4) ни один из ресурсов не может доминировать над другими
во всех ситуациях принятия решений или даже только в наиболее
важных;
5) ресурс может использоваться для осуществления влияния
лишь в отдельных, но не во всех сферах политической жизни;
6) фактически нет людей и групп, полностью лишенных полити-
ческих ресурсов.
Тем самым в своем исследовании Р. Даль констатирует, что ни
одна из городских социальных групп не находится вне политики, так
как у всех групп существуют ресурсы политического влияния. При
этом аккумуляция данных ресурсов имеет свои пределы и не ведет
к диктатуре, поскольку в условиях значительного рассредоточения
ресурсов при возникновении угрозы интересам тех или иных групп
эти ресурсы могут быть эффективно востребованы для организации
оппозиции определенным политическим решениям.
Степень влияния соперничающих групп на политический про-
цесс обусловлена объемом ресурсов (богатств, статусов, информации), которыми они располагают. Однако политическая инициатива и реальное политическое влияние осуществляются не самой
группой, а ее лидером, опирающимся на поддержку узкого круга
лиц. Препятствием на пути узурпации власти какой-либо группой
являются, по мнению Р. Даля, признание гражданами и элитами
демократических ценностей и следование их нормам и «правилам
игры». Следовательно, нарождавшееся многообразие социальных
интересов потребовало специфических механизмов представительства и защиты частных, групповых интересов и предпочтений. Это
послужило причиной появления заинтересованных групп.
Группы интересов (заинтересованные группы) можно опреде-
лить как по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и
1
GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством : учеб. пособие / под ред. Л. В. Сморгунова и Л. Н. Тимофеевой. М. : РОССПЭН, 2012. С. 42.
отстаивания своих властно значимых интересов в отношениях
с государством, а также другими политическими институтами. Они
возникают на основе объективно существующего многообразия интересов и запросов людей. Эти политические ассоциации, будучи
посредниками в отношениях государства с населением, представляют интересы социальных, национальных, региональных и прочих
человеческих общностей и служат формой коллективных действий
их членов.
В повседневной и публичной жизни современного общества
группы интересов являются самым распространенным явлением,
о чем свидетельствует и постоянно увеличивающееся число различных лоббистских фирм и организаций, открывающих свои офисы
в городах многих стран мира.
Заинтересованные группы играют ключевую роль в структурировании современных общественных систем и в определении параметров трансформационных сдвигов. Направленность и характер воздействия групповых интересов оказывают определяющее влияние
на выбор приоритетов национальной модели развития, а уровень их
представительности и формы самоорганизации можно рассматривать
как важнейшие совокупные критерии оценки качества демократии.
В демократическом обществе группы интересов представляют собой
независимые от государства структуры, артикулирующие коллективные требования и ищущие оптимальные пути их продвижения, в первую очередь влияя на политический и экономический процессы.
Группы интересов — это объединения единомышленников, либо
представляющие свои интересы внутри организации, либо выступающие в качестве посредников между индивидуумом и государственными организациями.
1.3. Типология заинтересованных групп
Классификация групп интересов представляет большую трудность, что объясняется их многочисленностью и чрезвычайным
многообразием. Однако все исследователи сходятся в том, что
группы интересов есть прежде всего результат самоорганизации
гражданского общества. Американские политологи Г. Алмонд
и Д. Пауэлл выделяют четыре типа групп интересов по степени их
специализации и организованности:
✓ спонтанные, т. е. стихийно организованные, часто ориентиро-
ванные на насилие (манифестации, бунты);
✓ неассоциативные, т. е. неформальные, непостоянные и ненасильственные, формирующиеся на основе родственных связей, вероисповедания и т. п. (религиозная секта, студенческая группа);
24 25
✓ институциональные, т. е. формальные организации, помимо
выражения интересов наделенные и другими функциями (партия,
собрание, администрация);
✓ ассоциативные, т. е. добровольные, специализирующиеся на
выражении интересов организации (профсоюзы, группы деловых
людей, этнические и религиозные ассоциации граждан).
Получила также распространение типология групп интересов,
действующих в определенной общественной сфере. Типология, ориентированная на пять различных общественных сфер деятельности
заинтересованных групп, была разработана У. фон Алеманом:
✓ организованные интересы в экономической сфере и в сфере
трудовых отношений (предпринимательские объединения, профсоюзы, потребительские союзы);
✓ организованные интересы в социальной сфере:
✓ объединения защиты социальных прав (общество слепых, союзы пенсионеров);
✓ объединения социальных достижений (благотворительные
организации);
✓ группы самопомощи;
✓ организованные интересы в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы, кружки общения и хобби);
✓ организованные интересы в сфере религии, науки и культуры
(церкви, религиозные секты, научные ассоциации, общеобразовательные кружки, союзы деятелей искусств);
✓ организованные интересы в общественно-политической сфере:
✓ духовные, этнические, правозащитные («Врачи без границ»,
«Международная амнистия»);
✓ общественные движения (экологическое, феминистское).
Типологией, в наибольшей степени отражающей эволюционные
особенности того или иного типа, является типология Ж. Блонделя.
Ее основанием выступают способ связи между членами группы
и характер деятельности. Он выделяет два противоположных «идеальных типа» групп, которые не встречаются в действительности
в чистом виде:
✓ группы общинные;
✓ группы ассоциативные.
Их конструкция построена на противопоставлении традиционного современному (институтов, практик и т. д.). Члены общинной группы связаны между собой прежде всего принадлежностью
к сообществу, а только затем — своими мыслями и стремлениями.
Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы.
Близкими к таким группам можно считать существующие в действительности племенные и некоторые этнические группы.
Ассоциативные группы создаются людьми вполне сознательно
для реализации достаточно ограниченных интересов. Например,
похожей на явления такого типа можно считать организацию,
созданную в целях ликвидации атомной электростанции или химического завода.
Остальные типы групп интересов располагаются между этими
двумя по мере их удаления от традиционных форм и приближения
к современным:
✓ группы «по обычаю»;
✓ институциональные группы;
✓ группы защиты;
✓ группы поддержки.
Среди групп интересов также важно выделять политические
и неполитические группы интересов. Критерием для такого разграничения является понимание политики как деятельности, связанной с
приобретением и использованием власти, а также влиянием на власть.
К неполитическим группам интересов необходимо причислить
такие, возникновение и функционирование которых не связано
с приобретением и использованием власти. Их задачей не является
влияние на власть. Природа подобных групп обусловлена интересами, которые в основе своей могут быть реализованы помимо власти,
на принципах самоорганизации и соблюдения действующего законодательства (любительские интересы: спортивные объединения,
общества филателистов, автолюбителей, любителей рыбной ловли,
поэзии, музыки, бардовской песни и т. п.).
Далее, среди групп интересов в научной литературе принято выделять такие, основной задачей которых является влияние на власть
(политические группы интересов). Отстаивание интересов группы
в ее отношениях с властью придает группе интересов функции давления на власть. Акцентируя внимание на эту функцию групп, аналитики часто используют понятие «группа давления».
Имеются в виду такие группы, которые не стремятся к овладению
властью, но оказывают на нее воздействие с целью реализации определенных групповых интересов. Группа давления — это иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры. В качестве
таковых можно представить политические партии, организации бизнеса.
1.4. Функции групп интересов
Группы интересов выполняют важные общественные функции.
Главными среди них являются функции артикуляции и агрегирования интересов:
26 27
✓ артикуляция (лат. articulatio — ясно, членораздельно произносить) — процесс выявления четного формулирования интересов
людей, входящих в группу, выдвижение конкретных требований
и лозунгов;
✓ агрегирование (согласование). В процессе агрегирования интересов множество частных интересов, ожиданий, потребностей
сводятся в единые требования и программы, отражающие общегрупповые цели;
✓ мобилизация — вовлечение, активизация граждан и их различных объединений в процесс защиты групповых интересов посредством взаимодействия с властью;
✓ социализация — усвоение гражданами через участие в работе
групп интересов опыта и навыков взаимодействия с институтами
власти;
✓ формирование и выдвижение политической элиты из среды
активных и влиятельных групп интересов;
✓ представительство и продвижение групповых интересов
в структурах власти.
Представляя определенные интересы, выдвигая требования и
программы, группы интересов выполняют важную функцию инфор-
мирования власти о наличии той или иной общественно значимой
проблемы и желательных способах ее решения. Группы интересов
могут предоставить органам власти экспертные разработки по интересующим их проблемам, а также делегировать своих экспертов для
работы в различного рода консультативных советах и комиссиях,
влиять на отбор кадров соответствующих властных структур.
1.5. Каналы и источники влияния
заинтересованных групп на власть
Заинтересованные группы обеспечивают каналы как для эффективной конкуренции, так и для массового участия в политическом
процессе. Они обладают значительными ресурсами для уравновешивания тех или иных действий государства, задевающих их интересы. Они также предоставляют отдельному индивиду возможность оказывать давление на политических лидеров и тем самым
принимать участие в политике. С этой точки зрения организованные группы, которые вмешиваются в отношения между отдельным
гражданином и государством, составляют предпосылку для демократической политики.
Многообразные группы интересов обладают широким набором ресурсов для воздействия на власть, для доведения нужд и запросов населения до лиц и органов, принимающих политические
решения. В качестве таких ресурсов могут выступать их экономи-
ческие и финансовые возможности, информация или опыт поли-
тического участия их членов, организационные структуры и т. д.
Существуют четыре этапа политического процесса, на которых
активно действуют группы интересов: это съезд политической
партии, общенациональные выборы, вступление в силу законов
(именно здесь группы давления прилагают наибольшие усилия)
и влияние на администрацию.
Испытанным средством воздействия заинтересованных групп на
курс государственно-политических институтов и политических партий является лоббирование, т. е. приемы, с помощью которых заинтересованные группы добиваются реализации своих целей.
Лоббизм (от англ. lobby — кулуары, коридор) является политическим институтом и способом, инструментом влияния групп интересов на власть. Лоббизм выступает своего рода критерием выделения
среди многообразия групп интересов специфических групп — групп
давления. Они самым широким образом используют лоббирование
как способ воздействия на власть. В XX в. лоббизм превратился в распространенную форму политической деятельности и один из важных политических институтов западных демократий. Крупнейшие
корпорации, ассоциации, профсоюзы и предпринимательские союзы имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся лоббированием, или используют услуги лоббистских фирм.
В коридорах власти лоббисты добиваются решения вопросов
в пользу своих клиентов.
Влияние лобби на власть осуществляется по следующим основным направлениям:
✓ посредством создания с помощью СМИ общественного мнения в поддержку вопроса, который продвигает соответствующая
группа интересов. Группы интересов часто стремятся привлечь
максимальное внимание общественности и властных структур
к различного рода общезначимым проблемам. Огромная роль общественного мнения в западных демократиях вынуждает парламенты
и правительства этих стран осуществлять популярные в обществе
требования, хотя популярность этих требований может оказаться
результатом манипулятивной активности лоббистов, а их значимость для общества — фикцией;
✓ посредством влияния на государственные институты (парламенты, правительства), представителей власти и политических чиновников;
✓ посредством финансовой и иной поддержки политических
партий в ходе избирательных кампаний в обмен на соответствующие законодательные услуги.
28 29
Лоббисты обладают высокой квалификацией, во многих случаях
они хорошо знают свое дело, способны доходчиво объяснить сложные и трудные вопросы, естественно, в свою пользу. В коридорах
власти они добиваются финансовых выгод или налоговых и иных
льгот для своих клиентов, устанавливая связи с нужными людьми
в разного рода парламентских комитетах и учреждениях исполнительной власти. Нередко лоббисты выполняют роль посредников
в разного рода сделках между заинтересованными группами и политическими деятелями, роль связующего звена между заинтересованными группами и законодателями, оказывая существенное влияние
на формирование политического курса правительства. Особенно
большим влиянием они пользуются в США. Некоторые авторы
даже называют лоббизм третьей палатой законодательных учреждений и интегральным элементом системы управления Америки.
Лоббистские организации в США не являются самостоятельными группами интересов. Это профессиональные организации, выполняющие заказы различных групп интересов. В более широком
смысле лоббированием принято называть отстаивание интересов
тех или иных заинтересованных групп депутатами парламента, парламентскими фракциями при распределении бюджетных средств,
определении налоговой и таможенной политики и т. д.
Наиболее активно к тактике лоббирования прибегают как круп-
ный, так и средний и мелкий бизнес, их предпринимательские ассоциации и организации. Важная задача, стоящая перед ними, — всемерное воздействие на формирование политической стратегии правительства. Особую настойчивость в этом направлении проявляют
руководители корпораций, которые проникают в политические круги, используя личные дружеские и партийно-политические связи,
участие в предпринимательских и профессиональных ассоциациях
и в различных подкомиссиях. Для реализации своего влияния в политической жизни страны бизнес создал широкую сеть различных
организаций. В США это так называемые совещательные комите-
ты бизнеса при правительстве, например совещательный комитет
по частному предпринимательству во внешней торговле, совещательный комитет промышленников при министерстве обороны США.
В настоящее время их насчитывается около 2 тыс., к ним относятся политические организации бизнеса, как, например, комитет бизнеса за сокращение налогов, круглый стол бизнеса, чрезвычайный
комитет за развитие американской торговли и др. Эти и подобные
им организации призваны отстаивать интересы бизнеса в различных государственно-политических институтах и учреждениях, содействовать формированию угодного бизнесу политического курса
в тех или иных сферах общественно-политической жизни.
В европейских странах в отличие от США большинство групп
давления тесно связаны с правительством. Нередко отдельные
функции правительства делегируются им, например установление
цен, реорганизация тех или иных отраслей промышленности в соответствии с определенным планом, введение квот и т. д. Часто имеет место прямая правительственная поддержка, например, в таких
начинаниях, как совместное владение правительством и частными
лицами или организациями, поощрение правительством картелей
и т. д. Правительство и политические партии зачастую совместными усилиями способствуют деятельности заинтересованных групп.
Нередко профсоюзы и кооперативы либо первоначально были организованы партиями, либо партии при необходимости оказывают
им помощь. Такая практика ассоциации заинтересованных групп
с правительством или партиями способствует укреплению как
партийной лояльности, так и партийной дисциплины, поскольку
руководители тех или иных заинтересованных групп одновременно занимают влиятельные позиции в партийной иерархии. Так,
в Италии правительство христианских демократов успешно держало
в узде католические профсоюзы, а компартия — коммунистические
профсоюзы. О характере и разнообразии подобных объединений
в Германии дает представление перечень их названий: Объединение
немецких профсоюзов, Федеральное объединение союзов немецких
работодателей, Федеральное объединение германской промышленности, Союз налогоплательщиков, Союз демократических ученых,
Немецкий спортивный союз и т. д. На региональном и федеральном
уровнях существует множество объединений и организаций ремесленников, студентов, врачей, деятелей культуры, потребителей товаров широкого спроса и т. д. По некоторым данным насчитывается
4–5 тыс. таких объединений. Аналогичное положение можно констатировать и в других индустриально развитых странах.
В современной российской политике в качестве групп интересов, широко использующих лоббирование, выступают крупные
корпорации. К примеру, как отмечают исследователи, АО «Лукойл»
концентрирует свои усилия в сфере законодательства на участии
в подготовке и обсуждении законопроектов по проблемам налоговой политики, лицензирования и особенно порядка предоставления
лицензий на добычу и экспорт нефти, ценообразования, а также вывозных и ввозных пошлин. Эти же вопросы, но уже в более конкретном плане обсуждаются в Правительстве.
Свою роль в политике компания реализует не только через отношения с государством, но и через СМИ и воздействие на общественное мнение. Помимо крупных корпораций все возрастающее
влияние во взаимодействии с государством и властью приобретают
30 31
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]