Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Government Relations. Модели коммуникации власти и групп интересов. Учебник
.pdf
различные предпринимательские ассоциации, которые выражают
и отстаивают интересы более широких слоев российского бизнеса.
Так, Торгово-промышленная палата России (ТПП) представляет интересы не только крупных, но и средних, мелких компаний и фирм.
Очевидно, что различные группы интересов обладают неодина-
ковыми ресурсами давления на власть. Эти ресурсы зависят от экономических и финансовых возможностей группы, ее численности,
сплоченности, информированности, наличия или отсутствия личных связей в органах власти.
Разные группы интересов используют различные каналы влия-
ния на принятие политических решений. Можно отметить определенную закономерность: чем «современнее» группа интересов, тем
меньше она использует непосредственные каналы и механизмы воздействия на государственные институты, тем больше она стремится
воздействовать на общественное мнение. Среди них доминируют
технологии лоббизма и GR.
1.6. Технологии коммуникации власти и групп интересов.
GR и лоббизм: соотношение и взаимосвязь
Достаточно непросто развести лоббизм и GR как коммуникативные технологии. Для начала определимся с понятиями. Наиболее
распространенное определение лоббизма дано английским политологом E. Файнером. Он понимал под лоббизмом «любую легальную
деятельность организаций, влияющую на органы государственной
власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять
непосредственную власть в стране»
GR — government relations (дословно: взаимодействие с органами
государственной власти) — это деятельность специально уполномоченных сотрудников (GR-специалистов) крупных коммерческих
и некоммерческих структур по сопровождению деятельности организации или компании в политической среде. Цель GR — выстроить долгосрочную, комфортную, предсказуемую систему отношений
с профильными для организации или компании политическими
стейкхолдерами (заинтересованными лицами).
Основная задача GR — предотвращать возможные угрозы от
деятельности политических стейкхолдеров и реализовывать потенциальные возможности компании через ее участие в политических
действиях. За счет GR компания пытается достичь экономических
результатов политическими средствами.
1
.
1
Finer E. Anonymos Empire. A Study of the Lobby in Great Britain. London, 1958. Р. 12.
Основные функции GR в компании:
✓ Отслеживание и анализ инициатив исполнительных органов
государственной власти, которые могут затрагивать экономическое
положение компании. При этом в большинстве случаев о готовящихся решениях должно быть известно заблаговременно — в момент зарождения идей.
✓ Проведение мониторинга и комплексного анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, относящихся к вопросам регулирования в области деятельности компании, которые
могут повлиять на развитие бизнеса.
✓ Координация выстраивания отношений компаний с органами
государственной власти. Часто взаимодействие с органами власти
осуществляют различные подразделения компании. При этом важным моментом является координация общей направленности процесса взаимодействия единым центром, поскольку использование
порочащих имидж компании методов работы в одном из регионов
может наложить отпечаток на всю компанию в целом.
✓ Сопровождение инициатив компании в государственной сфере (вопросы лицензирования, лоббирования законопроектов; разъяснительные письма; участие в государственных тендерах или целевых программах, ходатайства, уведомления, обжалования и пр.).
✓ Воздействие на органы государственной власти, корректировка их инициатив в интересах компании. Проведение лоббистских
кампаний.
✓ Обеспечение преференций и государственных заказов для
компаний.
✓ Применение стратегического подхода к решению проблем,
влияющих на репутацию компании, который позволяет обеспечивать лояльность государства и общества к компании.
✓ Выстраивание и поддержание деловых контактов с представителями госучреждений, общественных организаций.
✓ Поддержка экономической деятельности компании на внешних рынках.
При реализации крупных лоббистских кампаний GR-специалис-
ты привлекают специализированную лоббистскую фирму.
Деятельность GR-специалиста следует отличать от деятельности
лоббиста.
Цели деятельности:
✓ Для GR-специалиста цель — это выстроить комфортную,
предсказуемую систему отношений с профильными для компании
политическими стейкхолдерами.
✓ Для лоббиста цель — добиться принятия политического решения, «решить вопрос» в требуемом органе государственной власти.
32 33
Ценность для компании:
✓ GR-специалист: сотрудник GR-департамента, являясь про-
фессионалом в своей области, отслеживает возможности и опасности со стороны органов власти, вовремя информирует руководство,
при необходимости привлекает лоббистов.
✓ Лоббист: имея значительный опыт взаимодействия с требуе-
мым органом государственной власти, а также неформальный доступ к политическим фигурам, может решать вопрос в требуемом
органе государственной власти.
Оплата:
✓ GR-специалист: работает за заработную плату и возможный
годовой бонус.
1
✓ Лоббист: работает за гонорар или процент от сделки
.
Логроллинг. В повседневной законодательной деятельности де-
путаты стремятся повысить свою популярность, активно используя
систему логроллинга (logrolling — «перекатывание бревна») — практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».
Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны
других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег.
Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен
2
и Г. Таллок)
не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным
явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего
общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Паретооптимальности. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу местным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста
ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы
нередко приносятся в жертву региональным выгодам.
Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» —
закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы
получить одобрение, к общенациональному закону добавляется
целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы
различные группы депутатов.
Чтобы обеспечить его прохождение,
1
Профессиональный словарь лоббистской деятельности (сост. П. А. Толстых) //
Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009. URL:http://
lobbying.ru/dictionary_word.php?id=6
2
Бьюкенен Дж. Соч. : пер. с англ. Серия «Нобелевские лауреаты по экономике».
Т. 1 / Фонд экономической инициативы ; гл. ред. колл.: Р. М. Нуреев и др. М. : Таурус
Альфа, 1997.
к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не
будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение
большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности
для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.)
могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот
и удовлетворением ограниченных местных интересов.
Бандлинг. Бандлинг (от англ. bundling, дословно — пакетиро-
вание предоставляемых услуг) — организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения
предвыборной кампании кандидата на публичную должность или
политической партии.
Мобилизация капитала для кандидата или партии может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист,
привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных
структур, берет с политика обещания отстаивать те или иные позиции, в которых заинтересованы его заказчики, в политическом поле.
Таким образом, через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы
в такого рода контактах. В странах Западной Европы и США бандлинг жестко регламентируется на предмет ограничения чрезмерно-
1
го влияния групп интересов на выборных лиц
.
1
Профессиональный словарь лоббистской деятельности.
34 35
Раздел второй
НАЦИОНАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ GR:
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ДИЗАЙН И СТРАТЕГИИ
ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ
Социальное и культурное многообразие современных обществ, обу-
словленное нарастающей глобализацией и коммуникативно-информационной революцией, порождает существование множества заинтересованных групп, которые нуждаются в устойчивых каналах коммуникации с властью для артикуляции своих интересов и конвертации их
во властные решения государства. В разных странах сложились свои
практики коммуникации власти и групп интересов с тремя ветвями
власти — законодательной, исполнительной и судебной. Для того чтобы понимать национальные практики взаимодействия власти и групп
интересов, важно знать конституционные модели власти в конкретной
стране, распознать каналы влияния заинтересованных групп на власть
либо прямо, либо опосредованно через лоббистские конторы.
Уже на протяжении многих сотен лет лоббисты играют важную роль
в политической жизни. Еще в Древнем Риме они собирались в «lobia»,
крытой галерее перед входом в здание сената, и пытались влиять на
принятие решений. Понятие «лоббизм» можно охарактеризовать следующим образом: лоббизм — это деятельность юридических и физических лиц в отношении органов власти с целью оказания влияния на
интенсивность и вектор выполнения последними своих полномочий.
Само по себе неформальное влияние на власть с целью получе-
ния различных преференций, оказания влияния на принятие решений существует столь же давно, сколь и сама власть. Везде, где
существовал доминирующий политический актор, другие политические игроки пытались оказывать влияние на него в своих интересах. Достаточно вспомнить русскую историю времен Золотой Орды,
когда князья боролись за ярлык от ханов. Александр Невский, например, завел дружбу с сыном Батыя и жаловался через него хану
на своего собственного брата, который недоплачивал татарам дань.
Лоббизм как понятие впервые появился в Англии в XVI в. «Lobby»
(кулуары) называлась площадка, предназначенная в монастыре для
прогулок. Столетие спустя «lobby» стали называть коридор, в который выходили члены английского парламента для прогулок или
голосования
варивали членов парламента проголосовать любым способом за
законопроект.
1
. Позже лоббистами стали называть лиц, которые уго-
1
Малько А. В. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 58.
Взаимодействие между властью и бизнесом оформляется в виде
специализированно созданных организаций, в рамках которых существуют коммуникационные площадки. В виде коммуникационных площадок можно рассматривать мероприятия, которые направлены на плодотворное взаимоотношение бизнеса и власти, во время
которых обе стороны обмениваются необходимой информацией.
В большинстве западных стран такие организации именуются ассоциациями. Ассоциация (от лат. associatio, англ. association — соединение) — добровольное объединение физических и (или) юридических лиц для взаимовыгодного сотрудничества, достижения общей
хозяйственной, политической, научной, культурной или какой-либо
другой цели при сохранении самостоятельности и независимости
входящих в объединение членов. При этом ассоциация характеризуется тремя основными характеристиками:
✓ состоит из членов, которые установлены ею;
✓ является юридически признанной, и ее цели и деятельность
регламентируются ее уставными документами;
✓ управляется демократически избранным правлением или дирекцией, которые определяют политику и выбирают должностных
лиц, реализующих эту политику.
Формы политической коммуникации власти и бизнеса в различных странах обусловлены рядом факторов: а) институциональным
дизайном модели государственного управления; б) уровнем политической культуры общества; в) «мягкой» или «жесткой» моделью регуляции коммуникативных практик взаимодействия власти и групп
интересов.
Так сформировалось три основных типа бизнес-ассоциаций, или, как принято говорить, тримодели взаимоотношения
«власть — бизнес».
1) англо-саксонская модель;
2) континентально-европейская модель;
3) азиатская модель политической коммуникации бизнеса
и власти.
Тема 2. Англосаксонская модель GR
Представители англосаксонской модели политической коммуникации в качестве главной задачи ставят защиту индивидуальных
интересов своих членов от государства, не занимаются разработкой
и реализацией определенной политики совместно с органами государственной власти и не оказывают деловой помощи и услуг своим
членам. Как правило, такая модель не имеет постоянного членства,
установленного законом статуса и соответственно обязательств.
36 37
В данной модели отсутствует также механизм формирования
интересов группы из-за того, что каждый член действует исключительно в своих индивидуальных целях.
Члены данной модели объединяются на добровольной основе
и не имеют постоянного, установленного законом статуса и обязательств. Их конфигурация, скорее, случайна, в ней отсутствует
механизм организации интересов членов группы, нет четкой иерархической структуры представительства — предприятия могут
присоединяться сразу к головной организации, а могут параллельно
оформлять свое членство и в ней, и в отраслевой ассоциации, которая в нее входит.
Несмотря на общую картину данной модели, страны,
приверженные к данной модели, по разному регулируют технологии лоббистской деятельности. Кто-то принимает специальные законы (например, США, Канада). В каких-то странах
при отсутствии таких специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет
других нормативных актов и организационных мер (например,
Великобритания).
2.1. Американская модель
цивилизованного лоббизма
Группы интересов в системе политического представительства
США. Для понимания специфики коммуникативных практик взаи-
мосвязи власти и групп интересов следует помнить, что они складывались в рамках жесткого права. Так, система государственного
управления США формировалась на основе и под влиянием первой
в мире писаной Конституции США 1787 г. Она относится к числу
наиболее стабильных и устойчивых по способу внесения поправок и изменений (к «жестким»), что предусматривает усложненную процедуру принятия поправок (ст. 5). Поправки принимаются 2/3 членов обеих палат Конгресса (либо специально созванным
Конституционным конвентом). В обоих случаях поправки подлежат
ратификации 3/4 парламентов штатов. Всего за 219 лет в нее было
внесено 27 поправок, причем уже в 1791 г. первые десять составили Биль о правах. Конституция стала одной из причин устойчивого
функционирования системой управления США. Наибольшее внимание Конституция уделила порядку формирования и деятельности
центральных органов власти (Конгресс, Президент, Верховный суд).
Их конституционные взаимоотношения основаны на принципе разделения властей, который в американской действительности трансформировался в систему «сдержек и противовесов».
США отличает широкое распространение лоббизма, которое компенсирует пассивную роль политических партий в политическом
процессе. Именно заинтересованные группы оказывают решающее
влияние на процесс принятия политических решений. Лоббистская
деятельность считается реализацией петиционного права, сформулированного в поправке 1 к Конституции США. Одно из ее положений гарантирует: «Право народа мирно собираться и обращаться
к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Развитию
лоббизма в США способствовал ряд факторов.
1. Слабость политических партий побуждает американских политиков рассчитывать на собственные материальные ресурсы, чтобы продвинуться по ступеням властной лестницы. Тем самым они
оказываются в определенной зависимости от заинтересованных
групп, способных профинансировать их избирательную кампанию
или политический проект.
2. Полиархический характер политической системы, что выражается в рассредоточении центров принятия решений по горизонтали (разделение федеральных властей) и по вертикали (разделение
полномочий между федерацией и штатами), делает необходимым
лоббирование своих интересов одновременно в органах исполнительной и законодательной власти, в центре и регионах. Это под
силу только специалистам.
3. Мозаика политических, национальных, религиозных, региональных и профессиональных интересов и групп, не всегда устойчивых, однако нуждающихся в продвижении своих позиций и постоянно прибегающих к услугам лоббистов.
Следствием этого стало широкое распространение в США
профессиональных лоббистских организаций (более 7 тыс.), в которых заняты многие десятки тысяч человек. Штаты и крупные
города имеют свои представительства в Вашингтоне. В структуре крупных корпораций существуют отделы «по связям с общественностью», которые осуществляют данную функцию. Наконец,
существуют и специальные лоббистские фирмы, отстаивающие
во властных структурах интересы своих клиентов. На работу в
подобные структуры охотно принимают бывших высокопоставленных деятелей исполнительной и законодательной власти, служащих Белого дома, Конгресса, министерств, хорошо знакомых
с процедурой принятия здесь решений, обладающих широкими
личными связями.
Стратегии и технологии представительства интересов в американской модели. В Соединенных Штатах Америки лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан
38 39
1
обращаться в официальные органы с жалобами
. В 1876 г. был принят
закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться
в нижней палате парламента — палате представителей (the House),
у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House) .
Анализируя практику лоббизма в США, следует согласиться
с мнением Н. Зяблюка, который приписывает политической системе
этой страны «неоспоримое первенство» в развитии этого института.
По его мнению, в США «в силу исключительно благоприятных для
лоббизма особенностей его развития он достиг уровня относительно самостоятельного политического института, представляющего
собой мощный механизм влияния на процесс принятия решений
органами государственной власти США по вопросам внутренней
и внешней политики». Но, прежде чем стать влиятельным политическим институтом, закрепленным в различных правовых актах,
лоббизм в США прошел долгую историю становления.
Самым ранним случаем иностранного лоббизма в США считается наем в XIX в. правительством России американского экс-сенатора
за колоссальную сумму в 30 тыс. долл. для лоббирования покупки
Аляски правительством США, что было успешно им выполнено.
Согласно Федеральному закону о регистрации иностранных агентов
(ФАРА) долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование
прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот
смысл был вложен в закон 1938 г. о регистрации иностранных агентов
(ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Нормы закона применяются, если одна из сторон действует от
имени иностранного правительства, иностранной политической партии,
самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного
принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только
в 1966 г. в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.
В 1946 г. в США приняли Федеральный закон о регулировании
лоббистской деятельности, в котором было установлено требование
1
Поправка 1 (1791). «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной,
либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».
Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the
free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the
people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.
о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов.
Рассмотрим ключевые нормы данного закона.
Кто является лоббистом. В § 266 закона сказано, что его действие
распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо че-
рез своих представителей, служащих или иных лиц собирает или по-
лучает денежные средства или иные ценности с целью использования
главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:
1) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов
какого-либо законодательного акта;
2) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».
На какие ветви власти распространяется закон. Закон распро-
страняется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.
Порядок регистрации лоббистов. В § 267 закона подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем Сената
и клерком Палаты. Согласно закону лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и
адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое
его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств;
подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные
и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели
произведенных выплат; наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по
инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку.
Правовые ограничения лоббизма. В § 269 закона указаны правовые
ограничения лоббизма. Взятки и откровенный подкуп, например,
членов Палаты представителей и Сената запрещены. Меры ответственности были установлены следующие: штраф до 5000 долл. либо
тюремное заключение на срок не более 12 месяцев или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры — лишение
права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью.
Серьезноенаступление на лоббизм было предпринято в 1970-е
годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы,
косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность
в новом законе для многих уже тогда была очевидной. В 1971 г. вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в пре-
40 41
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]