Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Government Relations. Модели коммуникации власти и групп интересов. Учебник
.pdf
зиденты от двух основных партий. Закон нацелен на ограничение
влияния групп давления, желающих провести своего президента
к власти. Известно, что за каждым из первых лиц стоят, как правило,
определенные силы влияния: за Эйзенхауэром — военное лобби, за
Джонсоном — нефтяники Техаса, за Рейганом — «калифорнийская
группа», за Джорджем Бушем (мл.) — компания «Халибертон» и т. д.
В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взно-
сов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. По замыслу поправки Комитеты политического действия должны были аккумулировать средства граждан,
групп, объединений и ввести в сбор средств на выборы в Конгресс
некоторое единообразие. Но действие поправки не привело к желаемым результатам, так как на практике крупная корпорация просто
имеет не один Комитет политического действия, а столько, сколько
потребуется, чтобы «рассовать» нужную сумму.
В 1979 г. была создана профессиональная ассоциация лоббис-
тов — Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии
лоббиста, подчеркивая ее значимость и важность в объективном
принятии государственных решений.
В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал новый, более
жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying
1
Disclosure Act)
, который вступил в силу 1 января 1996 г. Его действие распространилось на лоббирование не только Конгресса, но
и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих
под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены
в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. В новом
законе появилось положение о том, что все иностранные лоббисты,
представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами, а иностранными агентами, подпадающими под действие ФАРА, считаются теперь только агенты
влияния иностранного государства в целом (работники посольств,
межгосударственных организаций и т. д.). Произошло это в связи
с глобализацией бизнеса в мире, в результате чего усилилась степень влияния иностранного лобби в США. Необходимость принятия нового закона также объяснялась тем, что только один из пяти
лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т. п.
1
Полный текст Федерального закона о регулировании лоббистской деятельно-
сти от 1995 г. URL: http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf
Порядок регистрации и отчетности в Lobbying Disclosure Act.
Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны зарегистрироваться у
секретаря (Secretary) Офиса Сената по общественным записям
(Senate Office of Public Records), который доводит всю информацию о лоббисте до общественной инспекции (public inspection).
Существует две формы для регистрации: LD-1, форма для тех,
кто регистрируется впервые, и форма LD-2, для тех, кто уже был
зарегистрирован ранее. Каждые полгода (не позднее 14 августа
и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни
приходятся праздники или выходные) лоббисты и лоббистские
фирмы обязаны послать детальный отчет о своей деятельности
(согласно запросам в указанных формах) в Офис по общественным записям (the Office of Public Records). Допускается два варианта заполнения:
✓ бумажное заполнение (Paper Filing);
✓ электронное заполнение (Electronic Filing), которое потом мо-
жет быть отправлено по электронной почте.
Бумажное заполнение (Paper Filing) требуемых форм отсылается через почту Соединенных Штатов, службу Federal Express (FedEx) или Ups.
Отчеты, доставленные в Офис по общественным записям (the Oce of
Public Records), на которых будет стоять почтовый штемпель с датой не
позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на
эти дни приходятся праздники или выходные, считаются пришедшими
вовремя. Для ручной доставки документов можно использовать только
правительственных курьеров со специальным удостоверением личности, разрешенным Федеральным правительством (Federal Government).
При электронном заполнении (Electronic Filing) требуемых форм лоббисту присваивается регистрационный номер и пароль, после чего он может заполнить форму с помощью специальной программы.
Кто является лоббистом по Lobbying Disclosure Act. Лоббистом
считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего
времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долл.
в течение шести месяцев.
На какие ветви власти распространяется Lobbying Disclosure
Act. Действие закона распространяется на лоббирование не только
Конгресса, но и исполнительных органов власти.
Сегодня в США выходят несколько информационных бюллетеней, посвященных вопросам лоббизма. Самыми авторитетными
из них являются:
✓ сборник «Вашингтонские представители»;
✓ сборник «О’Двайерс Вашингтон рипорт».
42 43
Справочник «Вашингтонские представители» выходит ежегод-
но, содержит около 1000 страниц текста и стоит порядка 100 долларов. В справочнике содержатся данные о годовой деятельности лоббистов, будь то юридические консультанты, сотрудники различных
учреждений со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В опубликованном в 1993 г. ежегодном
сборнике было официально зарегистрировано 15 тысяч лоббистов.
Бюллетень «О’Двайерс Вашингтон рипорт» издается с 1992 г.
сначала ежемесячно, а затем — из-за большого количества информации — два раза в месяц. Стоимость подписки на год составляет
95 долл. Бюллетень в основном предназначен для лоббистов, представляющих иностранные компании и государства в США и содержит данные о различных контактах иностранных лоббистов, их цели
и гонорары за предоставленные услуги.
Все недостатки, связанные с лоббизмом, американским полити-
кам, юристам и политологам хорошо известны. Но лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (Конгрессом) и
заставляющим его энергично пахать, или с дыханием, которое необходимо организму независимо от того, чистое оно или нет. Никому
и в голову не придет запретить лоббизм или поставить лоббистов в
чрезвычайно жесткие рамки, что объясняется тем положительным
потенциалом, который свойствен лоббизму.
В дополнение к опубликованным законам, применяемым к лоб-
бистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в Палате представителей, так и в
Сенате, которые, однако, не применяются вопреки этим федеральным законам или же прямо применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс, и которые могут серьезно повлиять на деятельность и поведение таких лоббистов. Эти правила устанавливают
этические директивы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса. Кроме того, имеются этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов.
Практики лоббизма в США
Одним из наиболее нашумевших примеров работы лобби-
стов-профессионалов стала борьба концерна ВПК за заказ на
строительство многоцелевого истребителя следующего поколения F-35, так называемая сделка века. Схватка между крупнейшими военными компаниями длилась три года, с лета 1998 г. по осень
2001 г. Это было бескрайнее поле битвы для лоббистов. Они выступали на слушаниях военных комитетов Конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон, вели официальные и неформальные
беседы с чиновниками Пентагона, рассылали информацию в государственные органы и СМИ, организовывали кампании давления с мест.
Например, потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес
законодателей от жителей штата Миссури, где расположены главные
заводы корпорации «Боинг», и штата Техас Кентукки, где находятся сборочные линии. Победили в результате лоббисты корпорации
«Локкед Мартинг». Главный подрядчик военного ведомства выиграл суперконтракт на 200 млрд долл. В ближайшие 10 лет он должен
был построить 3000 F-35 для Пентагона и 150 для королевских ВВС
в Великобритании.
Субъекты лоббистской деятельности в США
Одна из классических классификаций субъектов лоббистской дея-
1
тельности в США включает следующие группы (Wolpe, Levine 1996)
:
1) внешние лоббисты (contract lobbyists);
2) внутренние / корпоративные лоббисты (corporate / in-house
lobbyists);
3) лоббисты ассоциаций (business and professional association
lobbyists);
4) группы, защищающие общественные интересы (public-interest
groups);
5) профсоюзы (labor unions).
Внешние лоббисты
Наличие большого числа профессиональных фирм и частных
предпринимателей, которые оказывают услуги в области представительства интересов клиента перед органами государственной власти, — одна из основных особенностей американской модели лоббизма. В группу внешних лоббистов попадают:
1) юридические фирмы;
2) фирмы, специализирующиеся на government relations (GR)
и public aairs (PA);
3) PR-фирмы;
4) лоббисты — физические лица.
Наибольший объем финансовых средств проходит через
юридические и GR/PA фирмы. Эксперты авторитетного журнала Influence Magazine на основании официальной отчетности
составили десятку наиболее прибыльных фирм, занимающихся
2
лоббизмом
. Так, например, в 2003 г. выручка от лоббистской
1
Wolpe B. C. and Levine B. J. Lobbying Congress: How the System Works, second
edition. Washington : Congressional Quarterly Inc., 1996. Р. 117.
2
Inuence Magazine. March 31. 2004.
44 45
деятельности компании Cassidy&Associates составила
28 600 000 долл. США, а ведущей в этой области юридической
фирмы Akin Gump — 59400 000 долл.
В 2013 г. финансовые потоки, шедшие в руки американских лоб-
би, заметно увеличились, расширилась тематика оплачиваемых запросов. По американской классификации, принятой в системе учета
лоббистов, к международным вопросам относятся непосредственно
вопросы международных отношений (Foreign Relations), произраильского лоббирования (Pro-Israel), деятельности некоммерческих
организаций (Non-prot), прав человека и гражданских свобод
(Human Rights).
Таблица 1
Лидеры среди лоббистских фирм США
1
Заказчик Лоббист Сумма, долл.
Mr. Bidzina
Ivanishvili
American Israel
Public Aairs
Committee
National Strategies, Joyal Paul 2852 000
(самостоятельное лоббирование)
Kohr Howard
2761 400
e Azerbaijan
America
Fabiani & Company, Fabiani James 2400 000
Alliance
К услугам внешних лоббистов прибегают не только те компании,
которым не по карману содержать свой офис в Вашингтоне, но и
компании — национальные лидеры, чьи корпоративные лоббисты
тратят на лоббистскую деятельность более 10 млн долл. в год.
Так, к примеру, компанию General Electric — традиционного лиде-
ра среди коммерческих корпораций по затратам на GR — в 2003 г. обслуживали более 10 внешних лоббистских структур. При этом только
корпоративные лоббисты, по данным официальной отчетности, потратили за 2003 г. на деятельность по отстаиванию интересов компании в органах власти 17,2 млн долл. Данная ситуация — использование услуг внешних лоббистов помимо активной деятельности штатных лоббистов — характерна для большинства крупных компаний.
1
URL: http://www.odnako.org/blogs/show_28616/ (дата обращения 18.06.2004).
Корпоративные лоббисты
Большинство крупных американских компаний имеют свои
GR-офисы в Вашингтоне. Основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают
фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если
для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным
является наличие опыта работы в государственных структурах (или
иных «окололоббистских» областях — PR, юриспруденция), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг — отдел
продаж — директорский офис. Именно корпоративные лоббисты
решают, когда необходимо использовать услуги внешних лоббистов.
Лоббисты ассоциаций
Эта группа лоббистов представляет коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях.
Артикуляция этого коллективного интереса осуществляется различными ассоциациями, которые принято делить на три группы:
1) полиотраслевые ассоциации (peak associations) объединяют представителей многих отраслей и в качестве своих членов могут включать менее крупные ассоциации. Примерами полиотраслевых ассоциаций являются e U.S. Chamber of Commerce (Торговая палата США), e National
Association of Manufacturers (Национальная ассоциация промышленников), e Business Round Table (Объединение предпринимателей);
2) моноотраслевые ассоциации (trade associations) объединяют представителей одной отрасли. Например, e Motion Picture Association
of America (Союз кинематографов Америки), e National Automobile
Dealers Association (Национальная ассоциация автомобильных дилеров);
3) профессиональные ассоциации (professional associations) объединяют представителей одной профессии. Например, American Im-
migration Lawyers Association (Ассоциация американских адвокатов
по вопросам иммиграции), National Association of Realtors (Национальная ассоциация риелторов).
Активность ассоциаций как субъектов лоббирования подтверждает тот факт, что в десятке лидеров по затратам на лоббистскую деятельность, которые PoliticalMoneyLine составляет каждые полгода,
они традиционно занимают верхние позиции.
Группы, защищающие общественные интересы
Эти группы включают борцов за права женщин, этнических
и сексуальных меньшинств, объединения людей, больных раком,
любителей животных и т. д.
46 47
Побудительным мотивом участия в таких группах становят-
ся «взаимная склонность плюс стимулируемый группой широкий
спектр новых открываемых участием возможностей (в том числе
культурной само-идентификации для самореализации) плюс эконо-
1
мический и неэкономический расчет»
. Wolpe и Levine2 утверждают,
что группы, защищающие общественные интересы, являются прямой противоположностью ассоциациям, поскольку они лоббируют не свой экономический интерес, а свое видение общественного
интереса.
Группы, защищающие общественные интересы, как правило,
имеют организационно-правовую форму некоммерческих благотворительных организаций (более подробно их статус прописан
3
в US Codes Title 26 § 501
). Согласно американскому законодатель-
ству лоббистская деятельность не может составлять «существенную
4
часть»
работы таких благотворительных организаций5.
Основа лоббистского потенциала групп, защищающих общественные интересы, — это их многочисленные члены, которые могут влиять на выбранных ими конгрессменов путем массовой рассылки писем, участия в демонстрациях или звонков по телефонам
«горячей линии». Такой метод воздействия называется «лоббирование через конституентов» или grass root lobbying. K. Goldstein афористично определяет grass root как «влияние на тех, кто находится
внутри вашингтонской кольцевой дороги, посредством влияния на
поведение тех, кто находится за границей вашингтонской кольце-
6
вой дороги»
.
Примеры организации процесса лоббирования в различных
7
группах, защищающих общественные интересы
:
1. American Cancer Society (Американское сообщество по борь-
бе с раком). На сообщество работают восемь постоянных штатных
лоббистов, а также используются услуги внешних лоббистских
1
Jordan G., Maloney W. A. How Bumble-Bees Fly. Accounting for Public Interest
Participation // Political Studies, 1996. Vol. XLIV. С. 96.
2
Wolpe B. C. and Levine B. J. Lobbying Congress: How the System Works, second
edition. Washington : Congressional Quarterly Inc., 1996. С. 213.
3
Юридический факультет Корнуэльского университета US Codes Title 26 § 501.
URL: http://www.law.cornell.edu/uscode/usc_sec_26_00000501----000-.html
4
Inuence Magazine. March 31. 2004.
5
Юридический факультет Корнуэльского Университета US Codes Title 26 § 501.
6
Goldstein K. M. Interest Groups, Lobbying and Participation in America. Cam-
bridge : Cambridge University Press, 1999. С. 2.
7
В US Codes Title 26 § 491 указаны конкретные количественные ограничения в
зависимости от общего объема расходов благотворительной организации. К примеру, если общий объем расходов не превышает сумму в 500 000 долл., то расходы
на лоббистскую деятельность не должны превышать 20% этой суммы. См.: Юридический факультет Корнуэльского университета US Codes Title 26 § 491.
фирм — Dutko Group и Sheridan Group. По словам руководителей сообщества, его настоящая лоббистская сила — это 300 тыс. волонтеров. Среди задач сообщества — лоббирование бюджетного финансирования исследований раковых заболеваний, запрета на курение
в ресторанах и барах.
2. Humane Society of the United States (Американское обще-
ство по защите животных). Среди достижений лоббистов общества
в 2003 г. можно назвать запрет на содержание экзотических животных (например, тигров) в качестве домашних питомцев. В обществе
работают четыре постоянных лоббиста. Основное воздействие на членов парламента осуществляется через хорошо организованную сеть
волонтеров, которая состоит из 50 координаторов на уровне штата,
435 координаторов на уровне региона и нескольких тысяч волонтеров.
3. e National Association for the Advancement of Colored
People (Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного
населения). Членами ассоциации являются более 500 000 человек.
По словам единственного штатного лоббиста ассоциации, 99% его
работы — это организация работы волонтеров.
Профсоюзы
Профсоюзы редко используют прямое лоббирование. Согласно
подсчетам PoliticalMoneyLine, из общего объема средств, потраченных на лоббирование в 2003 г. (а это около двух миллиардов долларов), на отстаивание интересов рабочих пришлось не более 1%.
Основными методами лоббистской деятельности профсоюзов
считаются grassroots lobbying и участие в финансировании избирательных кампаний. Профсоюзы являются наиболее идеологизированными лоббистами. Наиболее явно это проявляется при анализе
распределения их отчислений в фонды политических партий или
1
кандидатов — более 90% из них идут демократам
.
Поскольку специфику американской модели лоббизма составляет наличие большого числа профессиональных внешних лоббистов,
имеет смысл более подробно рассмотреть процесс разделения функций между внутренними и внешними лоббистами.
Среди факторов, которые определяют объем и содержание работы, идущей на аутсорсинг, можно выделить:
1. Наличие/отсутствие необходимых связей. Один из основных
ресурсов GR/PA фирм — это их связи с конкретными людьми, воздействующими на процесс принятия решений. Отсутствие у штатных лоббистов компании налаженных связей в одной из партий, или
1
Зяблюк Н. Г. Финансирование федеральных избирательных кампаний в США.
М. : Институт США и Канады РАН, 1999. С. 247.
48 49
в одном из комитетов Конгресса, или в необходимом министерстве
определяет выбор внешней лоббистской структуры. Внешние лоббисты тоже не могут знать всех (к примеру, крупная GR-компания
Barbour Griffith & Rogers, чья выручка за первую половину 2004 г.
составила более 6,5 млн долл., является исключительно республиканской фирмой), поэтому по одной и той же проблеме компанию-клиента могут обслуживать сразу несколько внешних
лоббистов.
Нужно сказать, что крупная GR-фирма, имеющая контакты толь-
ко в одной из партий, — скорее исключение, чем правило. Одно
время раздельное лоббирование демократов и республиканцев дей-
1
ствительно являлось традицией
. Конец этой традиции положили
избрание президентом республиканца Рейгана при демократическом большинстве в Палате представителей, а также множество
последовавших за этим примеров республиканского большинства
в Конгрессе и демократического Белого дома (последний подобный пример — президентство Б. Клинтона). Сегодня большинство
крупных лоббистских фирм являются «бипартизанскими» (от англ.
bipartisan).
2. Компетентность лоббистов. Многообразие областей дея-
тельности, объединенных понятием «лоббизм», обусловливает высокую степень дифференцированности рынка лоббистских услуг.
Помимо десятка многофункциональных GR/PA агентств, существует множество узкоспециализированных фирм.
Традиционными функциональными областями, вокруг которых
образуются кластеры наиболее компетентных в данной области профессиональных лоббистов, являются:
✓ Продвижение товаров клиента на рынке государственных
закупок (federal marketing). Традиционным лидером в этой области
является компания Jeerson Consulting Group, которая работает
в сегменте federal marketing более 15 лет. О возрастающей популярности этого вида услуг свидетельствует тот факт, что в 2002–2003 гг.
такие гиганты GR-индустрии, как Cassidy & Associates и Van Scoyoc
2
Associates, открыли свои подразделения по federal marketing
.
✓ Получение бюджетных ассигнований (budget appropriations).
Высокий удельный вес данного вида услуг в общем портфеле лоббистской компании позволяет ей сохранять высокие темпы роста
1
Inuence Magazine. March 31. 2004.
2
В US Codes Title 26 § 4911 указаны конкретные количественные ограничения,
в зависимости от общего объема расходов благотворительной организации. К примеру, если общий объем расходов не превышает сумму в 500,000 долл., то расходы
на лоббистскую деятельность не должны превышать 20% этой суммы. См.: Юридический факультет Корнуэльского университета.
даже в периоды снижения общей деловой активности. Причины этого феномена объясняет David Gogol, глава GR-компании Sagamore
Associates: «Поскольку становится сложнее получать прибыль от
традиционных видов деятельности, колледжи, госпитали и другие
некоммерческие организации используют все возможные способы
1
для получения дополнительной прибыли»
. Основным дополнительным источником прибыли для названных типов организаций
являются бюджетные трансферты. Увеличившийся спрос со стороны некоммерческих организаций на средства федерального бюджета был одним из факторов, который обеспечил рост лоббистского
рынка за период 2001–2002 гг. на 13%, несмотря на общую экономическую рецессию.
Признанными лидерами в этой области являются компании
Cassidy & Associates, среди клиентов которой особенно много образовательных учреждений, Van Scoyoc Associates, а также PMA
Group, которая специализируется на получении бюджетных субсидий для ВПК.
✓ Воздействие на налоговую политику. В области получения на-
логовых льгот для своих клиентов, мониторинга и воздействия на
законодательный процесс, имеющий отношение к фискальной политике государства, специализируются GR-отделы аудиторских компаний (Washington Council, Ernst & Young) и юридические фирмы
(Patton Boggs, Akin Gump Strauss Hauer & Feld, Hogan & Hartson).
✓ Воздействие на законодательную деятельность (legislative
aairs). Это наиболее распространенный вид лоббистской деятель-
ности, который практикуют практически все лоббисты.
✓ Взаимоотношения с регулирующими органами (regulatory
aairs). Эта область деятельности отличается ярко выраженной от-
раслевой спецификой, что делает невозможным выбор какого-то
одного лидера.
3. Транзакционные издержки. Применение принципов экономики транзакционных издержек к исследованию причин вертикальной интеграции процесса лоббирования было осуществлено.
В ходе статистического анализа 150 лоббистских контактов субъектов лоббирования и представителей Федеральной комиссии по
связи были сделаны следующие выводы. К услугам внешних лоббистов не будут прибегать в случае, если предметом лоббирования
является проблема, характерная только для данной фирмы, и, следовательно, внешние лоббисты получат доступ к специфической информации, утечка которой нанесет серьезный вред фирме. Если же
возможность утечки информации не является серьезной угрозой —
1
Inuence Magazine. March 3. 2004.
50 51
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]