Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Government Relations. Модели коммуникации власти и групп интересов. Учебник
.pdf
т. е. в случаях, когда предметом лоббирования является типичная
для отрасли проблема, — фирма с большей вероятностью воспользуется услугами внешних лоббистов. В ситуации, когда штатные
лоббисты не могут самостоятельно справиться с проблемой, фирмы, чтобы диверсифицировать риск утечки информации, нанимают
несколько внешних лоббистов, каждый из которых должен вести
отдельную часть общего проекта.
Именно так поступила медиакорпорация AOL при лоббирова-
нии Федеральной комиссии по связи на предмет одобрения слияния AOL и Time Warner. Специально для этой цели были наняты
GR-фирмы Wiley, Rein & Fielding и Fleishchman & Walsh, среди клиентов которых также была компания Bell Atlantic/Verizon — традиционный противник расширения предложения телекоммуникационных услуг. В силу этого обстоятельства через нанятые GR-фирмы
осуществлялось лоббирование по общим процедурным вопросам.
Лоббистские контакты по более специфичным вопросам, в ходе которых необходимо было использовать много технической информации, включавшей и ноу-хау компании, осуществлялись GR-отделом
AOL, состоящим из восьми человек.
Бандлинг (bundling) в США
В США данный процесс финансирования выборов подверга-
ется особой регламентации при проведении федеральных выборов в соответствии с Honest Leadership and Open Government Act
(HLOGA) от 2007 г. Данный акт обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия
и политические комитеты политических партий раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах
(registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лицах, предоставляющих им взносы. Сумма взноса, подлежащая
раскрытию, индексируется ежегодно в соответствии с инфляцией
и в 2007 г. составляла 15000 долл., в 2009 и 2010 гг. — 16000 долл.
Практики бандлинга в США
Сорок четвертый президент США Барак Обама, планируя фи-
нансирование своей избирательной кампании, неоднократно заявлял в публичном поле, что он отказался от привлечения денег лоббистов и комитетов политического действия и делает активную ставку на небольшие взносы менее 200 долл. Его кампания во многом
финансировалась благодаря bundlers, активистам, мобилизующим
общественные взносы для кандидата в президенты. По информации Center for Responsive Politics, со ссылкой на the Washington Post,
75 bundlers, 5 из которых миллиардеры, предоставили, привлекая
личные связи, минимум по 200000 долл. каждый. Они рекрутировали более 27 000 сторонников, выписавших чек на максимально
дозволенную сумму — 2,300 долл. По информации Center for
Responsive Politics, в ходе проведения предвыборной кампании
Б. Обаме удалось мобилизовать 745 млн долл., 88% из которых —
индивидуальные взносы.
Джон Маккейн в ходе президентской избирательной кампании
2008 г. активно пользовался услугами лоббистов, которых в числе его основных активистов, привлекающих финансовые ресурсы, было более 30. Старшим советником кампании Маккейна был
Чарльз Блэк (Charles R. Black Jr.), председатель компании BKSH &
Associates, представляющей в том числе интересы фармацевтических
компаний, нефтяной компании, телекоммуникационной кампании,
сталелитейной индустрии. В результате, по информации Center
for Responsive Politics, благодаря лоббистам было мобилизовано
6250 000 долл.
1
Стратегии представительства интересов в США: проблемы
и риски
В 2002 г. конгрессмен Джеймс Трафикант был обвинен
по 10 пунктам обвинения, где шла речь о взяточничестве, вымогательстве и уклонении от налогов. Подтвержденная сумма взяток,
полученных конгрессменом, превысила 100 тыс. долл. Приговорен
к восьми годам тюремного заключения.
В 2004 г. заместитель секретаря по вопросам закупок ВВС Дарлин
Драян была приговорена к девяти месяцам условно. Драян курировала возможную сделку по аренде 100 самолетов у компании Boeing.
В 2002 г. она приняла решение уйти с госслужбы и наняться на работу в Boeing, однако о своих переговорах с корпорацией сообщила
руководству лишь спустя неделю после их начала. Тем самым Драян
допустила конфликт интересов.
В 2005 г. конгрессмен Рэндалл «Дюк» Каннингем был пригово-
рен к вомьми годам тюрьмы. Каннингем помог владельцу оборонной
компании MZM Inc. получить крупный государственный контракт.
Благодаря Каннингему малоизвестная оборонная компания за один
год утроила свой доход. Тому же человеку конгрессмен продал свой
дом, получив сумму гораздо выше рыночной. Подтвержденная сумма взяток, полученных конгрессменом, превысила 2,4 млн долл.
В 2006 г. известный республиканский лоббист Джек Абрамофф по-
лучил шесть лет тюрьмы. Джек Абрамофф предлагал законодателям бесплатные международные турне, эксклюзивные билеты на спортивные
1
Профессиональный словарь лоббистской деятельности.
52 53
матчи, абонементы в гольф-клубы и просто дары и денежные вознаграждения. Джек Абрамофф путем мошенничества выманили у нескольких
индейских племен десятки миллионов долларов. Он обещал индейцам
пролоббировать законы о строительстве казино в резервациях, а на самом
деле присвоил себе эти деньги. Абрамофф также организовал несколько
встреч с американским президентом Джорджем Бушем: с президентом
Габона Омара Бонго за $9 млн. в 2004 году, а также с премьер-министром
Малайзии Махатир Мохамада за 1,2 млн долл. в 2002 г.
В 2007 г. конгрессмен Уильям Джефферсон был лишен депутат-
ской неприкосновенности и сейчас ожидает решения суда. Если вина
Джефферсона будет доказана, его могут приговорить к нескольким
десяткам лет лишения свободы. Обвинение предъявлено по 15 пунктам, среди которых тайный сговор, взяточничество, отмывание
денег, мошенничество, препятствование отправлению правосудия
и вымогательство. Сумма взяток, которая фигурирует в деле, превышает 2,4 млн долл.
1
2.2. Британская модель GR
В Великобритании сложилась другая модель коммуникации
групп интересов и власти, в том числе иная практика регулирования
лоббистской деятельности.
Английский опыт регулирования деятельности заинтересован-
ных групп интересен тем, что в Великобритании существует значительный пласт двухзвенного лоббизма, при котором чиновники и
парламентарии выступают в качестве профессиональных лоббистов — консультантов и проводников интересов. Ведь именно
они наилучшим образом могут проинформировать других парламентариев о вопросе, должным образом проработать законодательную инициативу — т. е. выполнить те функции, которые в
США выполняют профессиональные лоббисты. Если в США продвижением групповых интересов занимаются GR-специалисты,
которые делают это действительно профессионально, законно и
не в ущерб общественным интересам, то в Великобритании этим
заняты сами политики и чиновники, аффилированные с заинтересованными группами (и их ассоциациями). В этом случае эти
деяния подпадают под действие не лоббистского, а антикоррупционного регулирования.
Несмотря на то что Великобритания является страной с одним
из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма, в ней нет
закона о данной деятельности. Однако лоббистская деятельность
1
Профессиональный словарь лоббистской деятельности. C. 246.
регулируется опосредованно множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами
интересов. Основным документом в этом плане считается Кодекс
ют поведение и финансовые интересы самих членов парламента,
а не заинтересованных групп давления.
Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной
сферы, созданный в 1994 г. В первом докладе комитета, который был
подготовлен в мае 1995 г., утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет
исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей
будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке
каналов вертикальной коммуникации в обществе.
По мнению сотрудников комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Этому в Великобритании
могут способствовать такие профессиональные организации, как
Ассоциация профессиональных политических консультантов,
Ассоциация консультантов PR, Институт PR. В Англии наблюдается
тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому
же они ведут собственные списки лоббистов.
В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка в 2013 г. оценивался более
чем в 500 млн ф. стерл. Услугами известных лоббистских компаний
Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.
Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин
и в Палате лордов ведется Реестр финансовых интересов
(Register of Interests) членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, который также
консультирует членов парламента по вопросам этики поведения
(на основе Этического кодекса членов парламента и результатов
расследований о его нарушении).
Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами.
54 55
1. Членам парламента (ЧП) разрешается быть занятыми
в не связанных с их парламентскими должностными обязанностями
работах. Комитет по стандартам публичной сферы даже поощряет
такую занятость, так как это позволяет ЧП оставаться осведомленными о реальных проблемах общества;
2. Принцип «no paid advocacy rule». Член Парламента не
должен получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте — голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение
законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также за попытки убедить своих
коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных
действий.
3. Член парламента не может выносить на обсуждение пробле-
мы, затрагивающие декларированный им интерес, однако может
участвовать в их обсуждении, объявив при этом свою заинтересованность в этом вопросе.
4. Член парламента может давать платные консультации.
5. При возникновении конфликта между своими личными инте-
ресами и общественными интересами член парламента должен ориентироваться на общественный интерес.
6. Член парламента должен сообщать о своих интересах: а) вно-
ся их в ежегодно публикуемый Register of Interests (впервые создан
в 1974 г.); б) открыто заявляя о своем интересе при выступлениях на
тему, непосредственно затрагивающую этот интерес.
7. Член парламента должен раскрывать информацию о получен-
ных денежных вознаграждениях за услуги, связанные с парламентской работой, а также предоставлять контракты об оказании этих
услуг в Register of Interests
Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выде-
ляется ряд общих требований к иным государственным служащим
для правового регулирования лоббистской деятельности. Например,
в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с
лоббистами», где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами. Среди них можно выделить
следующие:
1. Государственные служащие должны документировать свои
контакты со сторонними организациями и лицами.
2. Государственные служащие не должны разглашать конфиден-
циальную информацию.
3. Государственные служащие не должны принимать подарки,
денежные переводы и т. п.
4. При возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами государственный служащий
должен ориентироваться на общественный интерес.
Кроме Реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов, в котором журналист, имеющий доступ
в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерл. в год, за деятельность, связанную с его нахождением
в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ
в парламент. Другой особенностью британского законодательства
является регулирование лоббистской деятельности в избиратель-
ных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена
ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов. К вопросу об «открытом» лоббировании следует добавить, что
в Великобритании политические партии часто обвиняются в попытке увеличить свои фонды выборных кампаний, предлагая звания пэра и другие почести. Пэры, заседающие в Палате лордов, являющейся неотъемлемой частью структуры британской законодательной системы, обладают влиянием на принятие решений. Они
уполномочены выступать с инициативой внесения поправок или
непосредственно вносить поправки в законопроекты на пути принятия их в качестве частных или публичных биллей парламента.
Парламентские законы действуют одинаково для всех, но при этом
процедуры их принятия требуют, чтобы участники дебатов «объявляли свой интерес». «Продажа» звания пэра является уголовно
наказуемым преступлением. Чтобы обойти этот закон, допускается
фикция, смысл которой в допущении, что некоторые взносы, полученные таким образом, были сделаны не как прямые подарки, но как
ссуды. Этим проблемам был также посвящен отчет расследования
Специальной комиссии Палаты общин в области управления государственными и местными органами.
Важным препятствием на пути развития нелегального лоббизма является открытость (транспарентность) работы государственных органов. Работа обеих палат парламента Великобритании, за
редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица
имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Кроме того, транспарентность работы палат парламента
достигается путем публикации стенограмм его заседаний. Хансард
(Hansard) — официальный отчет о дебатах в парламенте — выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи
членов парламента. В каждый такой отчет включены также ответы на парламентские запросы. Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов,
56 57
в котором можно получить архивные документы Палаты лордов
начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г. Тем не менее полностью исключить случаи коррупции и злоупотребления служебным положением не удается, о чем свидетельствуют
коррупционные скандалы последних лет, в которых замешаны
консерваторы.
В своем отчете за 2009 г. Специальная комиссия Палаты общин
в области управления государственными и местными органами,
проводившая исследование в области лоббирования, настаивает на
необходимости «установления законом регистра лоббистской деятельности, который привнес бы большую прозрачность к деловым
отношениям между лицами, принимающими решения в правительстве и внешними интересами лоббистских групп». Отчет также
предполагал требования о саморегуляции рынка профессиональных
лоббистских услуг и его «фрагментации», а также функционирование рынка без «привлечения в его регулирование каких-либо внешних структур».
Тема 3. Евроконтинентальная модель GR
В отличие от англосаксонской евроконтинентальная модель,
напротив, отличается корпоративизмом. В корпоративной модели общества существует ограниченное число крупных ассоциаций, артикулирующих устойчивый интерес. Эти организации
учреждаются в соответствии функциями, которые они выполняют в системе общественного разделения труда и монопольно
представляют интересы отдельных слоев общества, как, например, наемных работников, военнослужащих, бюрократии и т. д.
Таких ассоциаций мало, и в отношениях с правительством они
наделяются привилегированным статусом. Группы интересов
могут воздействовать на государственные органы власти посредством официального соучастия в работе специально созданных
при данных органах власти совещательных структур и несут ответственность за реализацию принятых решений. Такая модель
характеризуются
✓ наличием четко установленной законом сферы деятельности;
✓ стремлением к ограничению конкуренции и соперничеством
между ассоциациями за сферы влияния;
✓ тенденцией к присоединению более мелких ассоциаций к бо-
лее крупным по зонтичному принципу;
✓ высокой степенью формального участия в работе государственного аппарата в области формирования политики, касающейся интересов бизнеса.
3.1. Немецкая модель GR
Наиболее типичным примером континентально-европейской
модели является Германия. В ФРГ существует мозаика групп интересов, возникающая на сходстве политических, профессиональных, коммунальных интересов. Там функционирует объединение
германских промышленников (включающее в себя 34 отраслевые
ассоциации), Германская ассоциация торгово-промышленных палат (83 палаты местного и регионального уровней), Центральная
ассоциация германских ремесленников (65 региональных ремесленных палат).
В Германии лоббизм — легальный вид деятельности, хотя специального закона о нем нет. Его основы закреплены в ст. 17 Конституции
страны: «Каждый вправе самостоятельно или совместно с другими
письменно обращаться с просьбами и жалобами в соответствующие
органы и парламент». Несмотря на то что в Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, имеется целый ряд других документов, косвенно регулирующих лоббистскую деятельность.
К таким документам в первую очередь можно отнести «Регламент
деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага»,
«Единое положение о федеральных министерствах», «Положение
о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».
Согласно «Регламенту деятельности Бундестага» в деятельности
германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций. «Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г. Он предоставляет право
депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний
в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности.
Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.
Согласно «Единому положению о федеральных министерствах»
участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при
разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким
образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти.
«Положение о регистрации союзов и их представителей при
Бундестаге» было принято в 1972 г. Оно направлено на ту же цель,
что и американский закон, — легализацию контактов субъектов
лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие
58 59
официальный доступ к ведомствам федерального правительства
и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу,
данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических
и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации
нет оснований доверять таким данным.
При регистрации германский лоббист должен представить следу-
ющие сведения: название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист; состав правления; область интересов организации; количество ее членов; имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном
правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве
членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
В соответствии с данным положением в палатах германского
парламента представлены несколько сотен лоббистских структур
федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе
профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения
и требования на открытых слушаниях и т. п.
К недостаткам германской практики регулирования лоббизма
можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками
групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.
Англо-американская и континентально-европейская модель об-
ладают единой характеристикой. Это исполнение функции представительства интересов бизнеса во взаимодействии с органами
государственной власти и государством в целом. Они обладают
консолидирующей силой, которая обозначает бизнес как отдельную
общественную структуру. Соответственно чем сильнее консолидирована эта общественная структура, тем выше ее влияние на другие
элементы общественного устройства и на государство.
В качестве инструментов «объединения» бизнес-ассоциации ис-
пользуют множество методов. В частности:
✓ формируют стандарты и сертифицируют качество продукции;
✓ формируют союзы гарантирования кредитоспособности;
✓ обучают кадры;
✓ обмениваются технологиями и информацией.
С помощью налаженной системы контактов лоббистам нередко
удается оказывать влияние на новые законопроекты еще на первых
стадиях работы над ними. Это стоит немалых усилий и средств. Часто
те или иные заинтересованные фирмы предоставляют комиссиям,
работающим над проектами законов, бесплатных консультантов —
специалистов в той или иной области знаний или промышленной отрасли. Численность и профессионализм лоббистов в стране неуклонно возрастают: только в Берлине имеется свыше пяти тысяч лоббистских агентств. Лоббисты организуют публичные и кулуарные встречи,
дискуссии и семинары, фуршеты и банкеты, пикники и турпоходы
для тех, от кого зависит принятие решений, выгодных их боссам.
Бывший федеральный министр транспорта, а ныне глава немецкого Объединения автомобильной промышленности Матиас Висман
(Matthias Wissmann) так описывает свою лоббистскую деятельность:
«Я объясняю бизнесменам, как устроена политика, и я объясняю
политикам, как работают законы экономики». Висман, входивший
в правительство ФРГ еще при канцлере Гельмуте Коле (Helmut
Kohl), сумел убедить Ангелу Меркель (Angela Merkel) и ее окружение
в целесообразности выплаты премий за утилизацию старой машины
при покупке новой. Эта программа, которую по примеру Германии
позже запустили и другие страны, в том числе и Россия, даже в условиях финансового кризиса привела к резкому повышению спроса
на автомобили. По мнению экспертов, поддержка автомобильной
промышленности, которую еще называют мотором немецкой экономики, привела и к оздоровлению конъюнктуры в стране в целом.
Химической промышленности удалось через своих лоббистов добиться внесения выгодных ей поправок в REACH — документ, регламентирующий и регулирующий производство, размещение на рынке
и использование химических веществ внутри Европейского Союза.
Этот документ затрагивает широкий круг компаний в различных отраслях промышленности, импортеров, дистрибьюторов и потребителей химической продукции в ЕС и за его пределами. Герхард Шрёдер
(Gerchard Schröder) в бытность свою канцлером охотно вступал
в контакты с предпринимателями и их советниками, а сегодня сам
отстаивает интересы нефтяной компании TNK-BP и консорциума
«Северный поток».
Конечно, лоббистская деятельность сегодня далека от совершенства. Ведь лоббисты нередко не брезгуют сомнительными средствами (подкуп, кумовство, шантаж, дезинформация и т. п.) для достижения своих целей.
Поэтому большинство населения страны отвергает лоббизм,
осуждает лобби за отход от принципов демократии и справедливости: получение выгод для меньшинства в ущерб интересам
60 61
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]