Экологическое право. Ответы на экзаменационные вопросы
.pdfВзаконодательстве советского периода вплоть до начала 90-х гг. превалировал природоресурсный взгляд на рассматриваемую область общественных отношений, обусловленный, кромепричин,названныхвыше,спецификойсоциалистической идеологии, в соответствии с которой социалистический способ производства считался оптимально способствующим сохранению природы.
Впериод с 1957 г. по 1963 г. во всех республиках Советского Союза на базе Основ законодательства СССР об охране природы были приняты законы об охране природы, которые рассматривались как новая форма природоохранного законодательства. В БССР действовал Закон от 21 декабря 1961 г. «Об охране природы».
НовыйэтапвразвитииэкологическогозаконодательствасвязансобретениемРеспубликойБеларусьсуверенитета.ВДекларацииогосударственномсуверенитетеРеспубликиБеларусьот27 июля1990г.иЗаконе«ОсобственностивРеспубликеБеларусь» признается право собственности республики на землю и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах ее территории.
С начала 90-х гг. ХХ в. экологическое право развивается в русле общепринятых мировых направлений охраны окружающейсреды,чтосвязаноспринятиемв1992г.ЗаконаРеспублики Беларусь «Об охране окружающей среды», которым впервые
взаконодательство нашего государства введено понятие «окружающая среда» и установлены правовые основы ее охраны. В 2002 г. Закон «Об охране окружающей среды» изложен в новой редакции, в которую в дальнейшем вносились изменения и дополнения, затрагивающие определение содержания и способов зашиты права граждан на благоприятную окружающую среду; доступа к экологической информации; возмещения вреда, причиненного окружающей среде; закреплены новые механизмы охраны окружающей среды, такие как экологическая сертификация, экологическое страхование, экологический аудит, стратегическая экологическая оценка; введены понятия «экологическая сеть» и «природоохранные территории».
3.2. Конституционные основы экологического права
Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских
21
референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г., устанавливает конституционные основы экологических прав граждан, закладываетэкономическуюосновуэкологическихотношений, определяет основополагающие принципы в экологической сфере. Исходя из общего духа Конституции, меры по охране окружающей среды носят общегосударственный характер.
Конституционные основы экологических прав граждан закрепленывразделе2«Личность,общество,государство».Экологическоесодержаниемогутиметьследующиеконституционные права: право на жизнь (ст. 24); право на получение, хранение и распространениеполной,достовернойисвоевременнойинформацииодеятельностигосударственныхорганов,общественных объединений, о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды (ст. 34); право на свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций
ипикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан (ст. 35); право на свободу объединений (ст. 36); право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (ст. 37);правонаправлятьличныеиликоллективныеобращения в государственные органы (ст. 40); право на охрану здоровья, которое гарантируется в том числе и мерами по оздоровлению окружающей среды (ст. 45). Основу эколого-правового статуса граждансоставляетправонаблагоприятнуюокружающуюсреду (ст. 46). Этой норме корреспондирует ст. 55, устанавливающая в качестве долга обязанность охранять природную среду.
Ст. 13 Конституции устанавливает исключительную государственную собственность на недра, воды, леса. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. В ст. 44 гарантируется равная защита и условия развития всех форм собственности.
Конституция определяет основополагающие принципы в экологической сфере: ответственность за нарушение законодательстваобохранеокружающейсреды,втомчислевозмещение вреда (ст.ст. 46, 60); осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы другихлиц(ст.44);государствоосуществляетконтрользарациональнымиспользованиемприродныхресурсоввцеляхзащиты
иулучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (ч. 2 ст. 46).
22
3.3. Система экологического законодательства
Экологическое законодательство в силу комплексного характера экологического права представляет собой сложную систему нормативных правовых актов и включает несколько уровней и групп.
Первый уровень составляют нормативные правовые акты собственно экологического содержания или принятые с целью:
1)регулирования отношений по использованию и охране компонентов природной среды (природоресурсное законодательство);
2)охраныокружающейсредыиобеспеченияэкологической безопасности (природоохранное законодательство).
1.Природоресурсное законодательство включает самостоя-
тельные подотрасли, во главе каждой из которых стоит соответствующий законодательный акт:
–земельноезаконодательство(КодексРеспубликиБеларусь
оземле от 23 июля 2008 г.);
–законодательство о недрах (Кодекс Республики Беларусь
онедрах от 14 июля 2008 г.);
–водное законодательство (Водный кодекс Республики Беларусь от 30 апреля 2014 г.);
–лесное законодательство (Лесной кодекс Республики Беларусь от 24 декабря 2015 г.);
–законодательствоорастительноммире(ЗаконРеспублики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О растительном мире»);
–законодательство о животном мире (Закон Республики Беларусь от 10 июля 2007 г. «О животном мире»).
2. Законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Нормативные правовые акты,
включенные в эту группу, создают правовые основы:
а) охраны окружающей среды (напр., законы Республики Беларусь: от 20 октября 1994 г. «Об особо охраняемых природных территориях» от 18 июля 2016 г. «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду»; от 16 декабря 2008 г. «Об охране атмосферного воздуха»; от 12 ноября 2001 г. «Об охране озонового слоя»).
б) обеспечения экологической безопасности (напр., законы Республики Беларусь: от 5 января 1998 г. «О радиационной безопасности населения», от 9 января 2006 г. «О безопасности генно-инженерной деятельности» и др.).
23
Второй уровень составляют «экологизированные» нормы и
нормативныеправовыеакты,вкоторыхонисодержатся.Экологизированныенормыпредставляютсобойнормыиныхотраслей права, регулирующие экологические отношения в комплексе с собственноэкологическиминормами.Такиенормысодержатся в гражданском, уголовном, административном, финансовом, а также санитарно-эпидемиологическом и градостроительном законодательстве(напр.,гл.26УголовногокодексаРеспублики Беларусь«Преступленияпротивэкологическойбезопасностии природной среды»).
Третий уровень составляют нормы международного права, регулирующие отношения по охране окружающей среды. Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь,вступившихвсилу,являютсячастьюдействующегона территорииРеспубликиБеларусьзаконодательстваиимеютсилу тогонормативногоправовогоакта,которымвыраженосогласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора (напр., Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г.).
Особое место среди международных договоров как источников экологического законодательства занимает Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимсяокружающейсреды(Орхусская).Данныймеждународныйдокументопределяетосновныеправагражданвэкологической сфере, необходимые для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений на благоприятную окружающуюсреду:а)правонадоступкэкологическойинформации; б) право на участие в принятии экологически значимых решений; в) право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция представляет собой новыйвидмеждународногосоглашениявобластиокружающей среды. Она декларирует, что принцип устойчивого развития, провозглашенный в Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), может бытьреализовантолькопутемактивноговзаимодействиямежду общественностью и государственными органами в условиях демократии. Предмет Конвенции – взаимоотношения между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды,поэтомувотличиеотосновногомассивамеждународных
24
норм по охране окружающей среды, устанавливающих обязательствагосударстввотношениидругдруга,Конвенцияохваты- ваетобязательства,которыегосударства-участникинесутперед общественностью своих государств. Конвенция предоставляет публичныеправагражданаминалагаетнагосударства-участни- киобязательствапообеспечениюэкологическихправ.Новизна Конвенции проявляется также в том, что, впервые в практике международного публичного права субъектом международного документапризнаетсяобщественностьнарядустрадиционными субъектами – государствами.
Новыйвидмеждународных(межгосударственных)соглашений, стороной которых является Республика Беларусь, состав-
ляет право Евразийского экономического союза.
Статья 6 Договора об учреждении ЕАЭС от 29 мая 2014 г. включает в право ЕАЭС сам договор об учреждении этой международной организации региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, международные договоры в рамках ЕАЭС, международные договоры Союза с третьей стороной; решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии,принятыеврамкахихполномочий,предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза.РешенияВысшегоЕвразийскогоэкономическогосовета иЕвразийскогомежправительственногосоветаподлежатисполнению государствами-членами в порядке, предусмотренном их национальным законодательством.
Цель Договора о Евразийском экономическом союзе (далее –ДоговороЕАЭС)–формированиеединогоэкономическо- го пространства, состоящего из территорий государств-членов, накоторомфункционируютсходныеиоднотипныемеханизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм, и существует единая инфраструктура. Формирование единого экономического пространства как совокупности экономических отношений в рамках Союза, при которых обеспечивается свобода перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, влияет на сферу экологических отношений. В соответствии со ст. 52 Договора о ЕАЭС вводимые в рамках технического регулирования технические регламенты
25
Союза и стандарты направлены на защиту в том числе жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Такие техническиерегламентыимеютпрямоедействиенатерритории Союза. Статья 46 Договора о ЕАЭС определяет меры нетарифного регулирования в отношении третьих стран (приложение № 7 к Договору о ЕАЭС), на основании которых Коллегией Евразийской экономической комиссии введены такие единые меры нетарифного регулирования, как запрет либо разрешительный порядок ввоза (вывоза) товаров; ввоза на таможенную территориюЕвразийскогоэкономическогосоюзаи(или)вывоза стаможеннойтерриторииЕвразийскогоэкономическогосоюза товаров. В перечень таких товаров вошли озоноразрушающие вещества, опасные отходы, а также минеральное сырье, дикие живые животные, отдельные дикорастущие растения, в том числе включенные в красные книги государств-членов ЕАЭС, дикорастущеелекарственноесырье,средствазащитырастений, коллекционные материалы по минералогии, палеонтологии, информацияонедрахпорайонамиместорождениямтопливноэнергетического и минерального сырья.
Систему экологического законодательства консолидирует Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г.
3.4. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»: место и роль в системе экологического законодательства
Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. с изменениями и дополнениями (далее – Закон) устанавливает правовые основы охраны окружающей среды, природопользования, сохранения и восстановления биологического разнообразия, природных ресурсов и объектов и направлен на обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. В силу круга регулируемых Законом отношений он является актом, консолидирующим систему экологического законодательства.
Основная задача Закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических ин-
26
тересов. В качестве основных критериев охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности выступают установленныевЗаконенормативыкачестваокружающейсреды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
Закон наделяет граждан правами и обязанностями с целью обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную окружающую среду, а также гарантиями соблюдения данных прав.
С целью обеспечения охраны окружающей среды Закон устанавливает правовые механизмы, при помощи которых достигаетсякачественноесостояниеокружающейсреды,иэколо- го-правовыеинституты,включаяитеизних,которыеявляются институтами также и иных правовых отраслей.
Таким образом, Закон «Об охране окружающей среды» призван выполнять следующие задачи:
•определятькругобщественныхотношений,признаваемых обществом экологическими;
•устанавливать общие принципы экологического законодательства;
•устанавливать нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;
•устанавливать эколого-правовые институты и механизмы охраны окружающей среды;
•устанавливатьтребования,предъявляемыекхозяйственной деятельностисцельюохраныокружающейсредыиобеспечения экологической безопасности;
•наделять граждан правами и обязанностями с целью обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную окружающую среду, а также гарантиями соблюдения данных прав.
Существует правовая проблема определения места Закона
всистеме экологического законодательства. В силу того, что в системеэкологическогозаконодательстваестьрядкодифицированныхзаконодательныхактов(напр.,Кодексоземле,Водный, Лесной кодексы), Закон имеет меньшую юридическую силу по отношению к ним. Для устранения имеющегося противоречия принято решение о разработке Экологического кодекса Республики Беларусь.
27
3.5. Технические нормативные правовые акты в системе источников экологического права
В соответствии со ст. 30 Закона «Об охране окружающей среды» к техническим нормативным правовым актам в области охраныокружающейсредыотносятся:а) экологическиенормы
иправила,являющиесяобязательнымидлясоблюдения;б) технические нормативные правовые акты в области технического нормированияистандартизации,устанавливающиетребования в области охраны окружающей среды к объектам технического нормирования и объектам стандартизации.
Применительноксфереэкологическихотношенийтехничес-
киенормативныеправовыеакты– это технические регламенты,
технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, зоогигиеничес- кие,ветеринарные,ветеринарно-санитарныенормыиправила, санитарныенормы,правилаигигиеническиенормативы,нормы
иправилапожарнойбезопасности,нормыиправилапообеспечению технической, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, нормы и правила по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов, охраны и рационального использованиянедр,квалификационныесправочники,государственные классификаторытехнико-экономическойинформации,формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистическихпоказателей,инструкциипоорганизацииипроведению государственных статистических наблюдений, формы ведомственнойотчетностииуказанияпоихзаполнению,иныенормативные правовые акты, отнесенные законодательными актами Республики Беларусь к техническим нормативным правовым актам, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь
Технические нормативные правовые акты в области охра-
ны окружающей среды утверждаются Совмин, Минприроды, Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь, другими государственными органами в пределах их компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь о техническом нормировании и стандартизации.
Экологическими нормами и правилами устанавливаются нор-
мативы качества окружающей среды, правила установления
28
(расчетов) нормативов допустимого воздействия на нее, иные требования в области охраны окружающей среды. Такими нормами и правилами не могут устанавливаться требования к продукции, процессам ее разработки, производства, эксплуатации(использования),хранения,перевозки,реализациииутилизациииликоказаниюуслуг.Экологическиенормыиправила утверждаютсяМинприроды.Порядокразработки,согласования, утверждения, регистрации, введения в действие и опубликования экологических норм и правил утвержден Постановлением Совмин от 21 мая 2016 г. № 400.
К нормативам качества окружающей среды относятся: нормативы предельно допустимых концентраций химических и иных веществ; нормативы предельно допустимых физических воздействий; нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов; иные нормативы качества окружающей среды.
Правилами установления (расчетов) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду вводятся нормативы: допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ; образования отходов производства; допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); допустимого изъятия природных ресурсов; допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
В рамках членства Республики Беларусь в Евразийском экономическом союзе с целью технического регулирования вводятся единые технические регламенты Союза и стандарты. Всоответствиисост.52ДоговораоЕАЭСтакиетехническиерегламенты направлены на защиту в том числе жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, обеспечения энергетической эффективностииресурсосбережения.Техническиерегламенты ЕАЭС имеют прямое действие на территории Союза.
Наоснованиист.46ДоговораоЕАЭСКоллегиейЕАЭСвведенытакиеединыемерынетарифногорегулирования,какзапрет либоразрешительныйпорядокввоза(вывоза)товаров;ввозана таможенную территорию ЕАЭС и (или) вывоза с этой территории товаров. В области охраны окружающей среды в перечень
29
таких товаров вошли: озоноразрушающие вещества, опасные отходы, а также минеральное сырье, дикие живые животные, отдельные дикорастущие растения, в том числе включенные в красные книги государств-членов ЕАЭС, дикорастущее лекарственноесырье,средствазащитырастений,коллекционные материалы по минералогии, палеонтологии, информация о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья.
30