Участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

В порядке гл. 24 ГПК РФ могут оспариваться нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления или должностными лицами1.

Поскольку предметом судебного разбирательства таких дел являются нормативные акты, важно остановиться на их характеристике.

Правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления и т.д.), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Правовой акт — родовое понятие, включающее в себя как правотворческие, так и правоприменительные акты.

Нормативный правовой акт — это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, в котором содержатся нормы права (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом2. Это акт правотворческой деятельности, с помощью которого и благодаря которому устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.

Нормативные правовые акты обладают следующими признаками:

•являются результатами правотворческой деятельности компетентных государственных органов и должностных лиц.

•содержат общеобязательные предписания (правила поведения) в виде норм права, влекущих юридические последствия;

•адресованы неопределенному кругу лиц;

•принимаются и реализуются в особом процессуальном порядке;

•регулируют наиболее типичные, массовые отношения;

•рассчитаны на неоднократное применение, постоянное или длительное действие;

1 Прокурорам следует иметь в виду, что нормативные акты общественных объединений, локальные нормативные акты коммерческих или некоммерческих организаций подлежат оспариванию в порядке искового производства.

2 См.: п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. ¹ 2.

71

•распространяются на широкий круг субъектов и обращены ко всем либо к неопределенному кругу лиц;

•охватывают широкий круг общественных отношений и действуют независимо от того, существуют или не существуют

конкретные отношения, предусмотренные данным нормативным актом.

Ненормативный правовой акт — это акт индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рас- считанный на однократное применение.

Âзависимости от сферы своего действия нормативные правовые акты делятся на:

• общефедеральные (Конституция РФ, законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти);

• акты субъектов Федерации (конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации);

• акты органов местного самоуправления (постановления глав муниципалитетов, районов, городов, поселков и т.д.).

Âнастоящее время все большее значение приобретают корпоративные нормативные правовые акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, которые получают санкционирование со стороны государства посредством регистрации и приобретают правовое значение. К ним, в частности, относятся уставы и правила организации акционерных обществ, некоммерческих организаций.

К органам (лицам), управомоченным на принятие нормативных правовых актов, относятся:

• орган законодательной власти Российской Федерации — Федеральное Собрание, которое в установленном Конституцией РФ порядке принимает по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные законы,

àпо вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, — федеральные конституционные законы (ст. 71, 72, 76, 105—108 Конституции РФ);

•глава Российской Федерации — Президент, имеющий в силу ст. 90 Конституции РФ право издавать нормативные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам;

72

•орган исполнительной власти Российской Федерации — Правительство, которое в силу ч. 1 ст. 115 Конституции РФ издает нормативные постановления во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ;

•государственные органы (федеральные министерства) — в случаях и пределах, прямо предусмотренных федеральными законами;

•органы законодательной власти субъектов Федерации, которые принимают законы по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией и по предметам собственного регулирования (ст. 72, 76 Конституции РФ);

•высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации — на основании и во исполнение конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации;

•органы (должностные лица) местного самоуправления, которые управомочены издавать муниципальные правовые акты по вопросам своего ведения в соответствии со ст. 19

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Придавая большое значение проблеме обеспечения законности в сфере нормотворчества, законодатель включил в ГПК РФ отдельную главу (гл. 24), посвященную производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Дела по проверке законности нормативных правовых актов имеют присущие только им процессуальные особенности, которые выражаются:

•в предмете судебного разбирательства;

•в предмете судебной защиты;

•в предмете доказывания.

Весьма специфичны и используемые судом средства доказывания их качества, допустимости, относимости, достоверности. Субъектный состав также отличается от субъектов по другим категориям дел из публичных правоотношений.

Рассматривая и разрешая споры о законности нормативных правовых актов, суды не осуществляют правосудия в том клас-

1 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.

73

сическом смысле, как принято считать. Защита судом нарушенных или оспариваемых нормативным правовым актом прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан и организаций осуществляется опосредованно. Способом защиты является признание судом недействующим или недействительным оспариваемого нормативного правового акта полностью или в части.

Таким образом, в случае признания незаконными нормативных правовых актов субъективное право гражданина получает защиту способом, характерным для этих дел, — путем судебного признания незаконным нормативного акта.

Прокурор отнесен законом к числу лиц, правомочных обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК РФ).

Согласно п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Меры про урорс о о реа ирования при отмене неза онных правовых а тов, принимаемых (издаваемых) ор анами осударственной власти, местно о самоуправления или их должностными лицами Выявив нарушения законов и установив обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем.

Первоначально применяются общие средства реагирования, к которым относятся опротестование противоречащих закону актов и внесение представлений об устранении нарушений законов. В дальнейшем применяются специфические средства реагирования, такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде1.

В случае выявления нормативного правового акта, противоре- чащего действующему законодательству, прокурор обязан принять меры для его отмены или приведения его в соответствие с законом. Для этого прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит представление на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному

1 Прокурорский надзор: учеб. / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005.

74

лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Выявив правовой акт, не соответствующий закону, прокурор приносит протест, сущность которого заключается в указании сути нарушения закона и требовании от соответствующего органа отмены незаконного акта или приведения его в соответствие с законом, восстановления прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов государственных и иных органов.

Протест приносится в представительный орган или должностному лицу, принявшему или издавшему незаконный акт, с требованием о прекращении совершения противоправных действий

èвосстановлении прежнего положения.

Âпротесте прокурора в обязательном порядке должны содержаться:

• точное название органа, в который приносится протест;

• наименование правового акта, находящегося, по его мнению, в противоречии с законом (в случае противоречия закону отдельных частей акта они обязательно выделяются);

• конкретные основания, свидетельствующие о противоре- чии опротестованного правового акта закону, со ссылкой на соответствующие положения закона;

• четко изложенные требования с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста;

• требование о рассмотрении протеста не позднее чем в 10дневный срок с момента поступления адресату (в случае принесения протеста на решение представительного органа — на ближайшей сессии);

• требование о незамедлительном сообщении прокурору в письменной форме о результате рассмотрения.

Закон предоставляет прокурору право при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста.

Âслучае нерассмотрения протеста в установленные сроки либо его необоснованного отклонения представительным органом, главой муниципального образования или другим органом прокурор обращается в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

К заявлению обычно прилагаются:

• копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;

75

•копия протеста, принесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;

•решение соответствующего органа в связи с принесенным протестом; при необходимости — иные документы (копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и др.).

Порядо подачи про урором в суд общей юрисди ции заявления о признании недействующим нормативно о правово о а та полностью или в части В соответствии с Законом о прокуратуре альтернативой принесения протеста на противоре- чащие закону правовые акты для прокурора является обращение в суд с заявлением о признании таких актов недействующими. Закон о прокуратуре предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. ¹ 51 на прокуроров возложена обязанность использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

При подготовке и оформлении заявлений прокурор обязан обеспечить их полноту и аргументированность, представить в суд необходимые и исчерпывающие доказательства в подтверждение своих требований и возражений.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть (ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ).

76

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность1.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

Определение подсудности заключается в выяснении юрисдикционного (судебного) органа, который должен принять дело к рассмотрению и разрешению по первой инстанции.

По общему правилу, подсудность дел о признании нормативных правовых актов недействующими полностью или в части определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Прокурору следует учитывать, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24—27 ГПК РФ.

Âсилу ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Военной коллегией Верховного Суда РФ рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ и Министерства обороны РФ, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти,

âкоторых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы.

Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 26 ГПК РФ).

Âрайонный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в ст. 26 и 27 ГПК РФ, а

1 См.: п. 7 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. ¹ 48.

77

также в п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. ¹ 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»1. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Прокурорам следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 136 ГПК РФ судья, установив, что поданное в суд заявление не отвечает указанным требованиям, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков.

Âряде предусмотренных законом случаев в принятии заявления может быть отказано. Главой 24 ГПК РФ специально предусмотрен один случай такого отказа. В соответствии с принципом «non bis in idem» (нельзя судить дважды за одно и то же) судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее

âзаконную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (ч. 3 ст. 246, ст. 248, ч. 8 ст. 251 ГПК РФ).

Âслучае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен.

Вместе с тем прокурору следует иметь в виду, что судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим реше-

1 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 26. Ñò. 3170.

78

ние, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялся нормативный правовой акт или его часть (ч. 8 ст. 251 ГПК РФ)1.

Отказ в принятии заявления может последовать и по иному основанию. Решающее значение для принятия заявления о признании недействующим нормативного правового акта судом к рассмотрению по правилам гл. 24 ГПК РФ имеет признание обжалуемого акта нормативным. Следует учитывать, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суд проверяет, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться

âотрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК РФ.

Если при принятии заявления судья придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и дело о его оспаривании неподсудно данному суду, он выносит определение о возвращении заявления с обоснованием своих выводов и указанием, в какой суд следует обратиться заявителю2.

Прокурорам следует знать, что наиболее типичными основаниями для такого отказа в принятии заявления о признании недействующим нормативного правового акта являются также неподведомственность, неподсудность3 и отсутствие права на обращение в суд.

Так, суд по причине неподведомственности обязан отказать

âпринятии заявления, если в нем оспаривается содержание той части нормативного правового акта, которая дословно воспроизводит положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподведомственно суду об-

1 См.: п. 11 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. ¹ 48. 2 См.: п. 10 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. ¹ 48. 3 Установленная ч. 4 ст. 251 ГПК РФ подсудность не может быть заменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт (см. п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ. ¹ 48).

79

щей юрисдикции. Вместе с тем в случае, когда в заявлении оспаривается содержание части нормативного правового акта, дословно воспроизводящей положения другого нормативного правового акта, требование об оспаривании которого неподсудно данному суду, судья в соответствии со ст. 135 ГПК РФ выносит мотивированное определение о возвращении заявления, в котором указывает, в какой суд следует обратиться заявителю.

Кроме того, суд отказывает в принятии заявления по следующим основаниям:

•в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц;

•в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограниче- нием его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но факти- чески не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь какихлибо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Прокурор вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части.

Следует иметь в виду, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Это означает, что заявления о принятии обеспечительных мер по основаниям, указанным в ст. 139 ГПК РФ, удовлетворению не подлежат1.

1 См.: п. 14 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. ¹ 48.

80