Участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Прокурору необходимо знать, что рассмотрение дела в суде происходит по общим правилам с соблюдением следующих особенностей. Задачи подготовки дела к разбирательству в части как уточнения фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, представления необходимых доказательств, так и определения закона, которым следует руководствоваться при разрешении дела (ст. 148 ГПК РФ), решаются путем истребования и приобщения к материалам дела официального текста оспариваемого нормативного акта. Такая необходимость обусловлена самостоятельностью субъектов РФ в организации системы органов государственной власти1.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.

Следует иметь в виду, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, т.е. не влечет прекращение производства по делу, если это лицо или его законный представитель не заявят об отказе в иске.

Поскольку производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо2.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. ¹ 244—О суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный норма-

1 См.: ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2 См.: п. 27 постановления Пленума Верховного Суда от 29 ноября 2007 г. ¹ 48.

81

тивный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами1.

Прежде чем подать заявление об оспаривании нормативного акта в суд, прокурору необходимо исследовать его как с формальной, так и с содержательной стороны.

Формальная сторона всякого нормативного акта представлена требованиями к порядку его принятия и введения в действие, а содержательная — общими требованиями к правовым предписаниям нормативного акта.

Проводя исследование нормативного правового акта с формальной стороны, прокурору надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, поскольку в случае обнаружения существенных нарушений такого рода содержательную проверку нормативного правового акта проводить нет необходимости.

Проверяя нормативный акт на соответствие предъявляемым

êнему требованиям, прокурору следует обратить внимание на:

•полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

•форму (вид), в которой орган (должностное лицо) управомочен принимать нормативные правовые акты;

•правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

1. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, прежде всего необходимо выяснить соблюдение требований закона в части разграничения предметов ведения между нормотворческими органами, т.е. установить, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения; к ведению субъектов РФ или к вопросам местного значения.

При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

1 ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 32. Ñò. 3396.

82

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует выяснить, полномочны ли орган или должностное лицо, издавшие оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

При проверке полномочий органа (должностного лица) должны учитываться следующие обстоятельства:

•общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, закрепленные в ст. 261, 263, 263.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1;

•вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14—16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2;

•органы государственной власти субъектов РФ не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. ¹ 128ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»3;

•нормативными правовыми актами субъектов Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 Бюджетного кодекса РФ4 (далее — БК РФ) и подп. 6 п. 2 ст. 1 НК РФ);

•законы субъектов Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, т.е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ);

1 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 42. Ñò. 5005.

2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 40. Ñò. 3822.

3 ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (×. I). Ñò. 3430. 4 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3823.

83

•субъекты Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привле- чения к административной ответственности1;

•нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Федерации.

2.Проверку порядка принятия нормативного акта следует проводить и в части соблюдения существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида. Положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Так, например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случае, когда процедура принятия закона субъекта Федерации противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3.Исследование порядка введения в действие оспариваемого нормативного акта позволит выяснить, был ли соблюден порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Порядок опубликования нормативного правового акта должен соответствовать общим требованиям, а именно:

• любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);

1 См.: подп. 39 п. 2 ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 14—16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

84

•официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом;

•в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке;

•в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного пра-

вового акта не в полном объеме.

Проверка соблюдения порядка государственной регистрации нормативного правового акта позволит установить, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Не может свидетельствовать о нарушении порядка государственной регистрации несоблюдение установленных сроков представления в регистрирующий орган документов, необходимых для регистрации нормативного правового акта1.

При проверке в части соблюдения порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы

1 См.: п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. ¹ 48.

85

заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Исследование оспариваемого нормативного правового акта с содержательной стороны направлено на то, чтобы установить, соответствует ли его содержание актам, имеющим большую юридическую силу, а также установить соответствие содержания нормативного акта требованию определенности, не допускающему неоднозначного толкования.

Если нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, прокурору следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Нормативный правовой акт, изменяющий, дополняющий или признающий утратившими силу нормативные правовые акты, ранее изданные этим же органом, по общему правилу, не может признаваться недействующим, поскольку законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Правовые последствия неле итимности нормативно о правово о а та Конституционный Суд РФ различает установление недействительности нормативного акта и признание нормативного акта недействующим. Последнее никоим образом не означает недействительность нормативного акта, отмену нормативного акта и даже лишение его юридической силы с момента издания1.

Признание нормативного правового акта недействительным возможно, по мнению Конституционного Суда РФ, лишь по мотиву его неконституционности. Такое признание влечет с момента вынесения решения суда утрату данным нормативным актом всякой юридической силы и не требует отмены его органом, принявшим данный нормативный акт.

Признание нормативного правового акта недействующим возможно вследствие установления судом факта противоречия ос-

1 См.: п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. ¹ 1-П.

86

париваемого нормативного акта федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и означает, что с момента вступления в силу решения суда этот нормативный акт не подлежит применению. Лишение акта юридической силы возможно только по решению органа, принявшего данный нормативный правовой акт.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридиче- скую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые

âсоответствии со ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления

âсилу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

87

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения1.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1992 г. ¹ 2124—1 «О средствах массовой информации»2. Вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, судом разрешается вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части3.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Вместе с тем это решение может быть пересмотрено в порядке кассационного производства, а также в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

1 См.: п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. ¹ 48.

2 Российская газета. 1992. 8 февраля.

3 См.: п. 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ. ¹ 48.

88

Кроме того, решение суда общей юрисдикции о признании недействующим федерального подзаконного нормативного акта в силу противоречия его федеральному закону не препятствует заинтересованному лицу обратиться в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности данного акта. При этом Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры. Подача жалобы в Конституционный Суд РФ в этом слу- чае должна приостанавливать исполнение решения суда общей юрисдикции1.

Меры повышения эффе тивности участия про урора по делам о признании недействующими нормативных правовых а тов полностью или в части В целях принятия оперативных мер прокурорского реагирования по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части необходимо:

•постоянно повышать профессиональный уровень прокурорских работников (курсы переподготовки, изучение методических рекомендаций, участие в конференциях, круглых столах и т.п.) в части подготовки заявления и сбора доказательств и т.д.;

•совершенствовать порядок взаимодействия органов прокуратуры с органами юстиции, осуществляющими экспертизу нормативных правовых актов;

•систематически исследовать и обобщать положительный опыт работы прокуроров по надзору за законностью правовых актов и принимать оперативные меры для его распространения;

•прокурорам, участвующим в гражданском судопроизводстве по указанной категории дел, регулярно повышать ква-

лификацию по овладению методикой оценки законности нормативных правовых актов, включающей в себя следующие аспекты:

соблюдение строго определенной формы акта (указ, постановление, закон, положение и т.п.); соблюдение структуры акта (заголовок, преамбула, разбивка

текста на разделы, главы, статьи, подпись управомоченного лица);

1 См.: п. 6 постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. ¹ 1-П.

89

издание нормативного акта органом, наделенным соответствующей компетенцией; способность акта порождать фактические юридические последствия;

установление актом юридических норм, соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.

•обеспечить наличие в каждом органе прокуратуры постоянно обновляемой компьютеризированной нормативной правовой базы действующего федерального законодательства, с учетом изменений и дополнений, а также нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и соответствующих муниципальных образований;

•использовать различные источники информации, сообщающие

îфактах нарушения законности в сфере нормотворчества: заявления, жалобы, обращения граждан, учреждений и организаций о нарушениях законов; публикации в СМИ, материалы и статистические данные деятельности судов и прокуратуры; сведения о проводимых проверках;

•прокурорам активно использовать свое право присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления и участвовать в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений в порядке надзора и в случае отказа в их удовлетворении своевременно обращаться в суды с обоснованными заявлениями о признании нормативных правовых актов противоречащими действующему законодательству;

•систематически анализировать и обобщать поступающую

информацию о фактах нарушения законности, избирать адекватные формы прокурорского реагирования на такие нарушения и их предупреждение.

Материалы такого анализа необходимо в дальнейшем использовать для подготовки аналитического доклада о состоянии законности в соответствующем регионе, направляемого в Генеральную прокуратуру РФ.

2.3. Участие прокурора в суде по делам о нарушении трудовых прав граждан

Важность участия прокурора по делам о нарушении трудовых прав граждан предопределена массовыми нарушениями трудово-

90