Статус органов военной прокуратуры в Российской Федерации. Конституционно-правовые вопросы. Монография

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», который впервые предусмотрел особенности банкротства стратегических предприятий и организаций, устранив имевшееся ранее недостатки правового регулирования в этой области. 152

Кроме этого, органы военной прокуратуры постоянно активизируют свою работу по борьбе в сфере незаконных присвоений и растрат военного имущества, а так же денежных средств, направленных на обеспечение нормальной деятельности Вооруженных Сил, умышленной порчи дорогостоящего военного оборудования, систем и средств вооружения, хищения оружия, взрывчатых средств и боеприпасов.153

Как ранее отмечалось широкий оборот приняла профилактика и борьба с неуставными отношениями на военной службе, а так же уделяется большое внимание снижению количества дезертирств и самовольных оставлений воинских частей и мест службы военнослужащими.

Внастоящее время одной из основных проблем нашего государства является неконституционная и незаконная деятельность лиц из состава незаконных вооруженных формирований на территории Северо-Кавказского региона России. Наличие данного факта в значительной мере подрывает безопасность нашей страны, в связи с чем, такая обстановка не может быть терпимой и государство правомерно предпринимает эффективные и разносторонние меры по обезвреживанию и ликвидации данных структур.

Вусловиях проведения контртеррористической операции на Северном Кавказе прокурорско-следственным составом военных прокуратур осуществляется надзор за исполнением законов органами военного управления, воинским должностными лицами, проводится расследование преступлений, в том числе и вышеназванных категорий, совершенных военнослужащими на территории Объединенной группировки войск (сил). В

152СЗ РФ, 2004. - №5. - ст. 424.

153Военная прокуратурав России / Под ред. Савенкова А.Н., - М., 2006. с. 134.

121

настоящее время на территории Чеченской Республики функционируют шесть военных прокуратур гарнизонного звена, которые подчиняются действующей на правах прокуратуры субъекта Российской Федерации военной прокуратуре Объединенной группировки войск (сил).

Однако, в последнее время появились суждения о том, что органы прокуратуры не должны заниматься предупреждением и расследованием преступлений, так как это забота всего общества, ибо преступность, ее причины являются его продуктом и по сути своей социальны. При этом делается ссылка на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где предупредительная функция отдельно не выделена, а так же на то, что для расследования уголовных дел государство имеет иные правоохранительные органы.154

С данными суждениями нельзя согласиться, т.к. отсутствие в федеральном законе прямого упоминания предупреждения преступлений не означает «непричастности» прокуратуры к превентивному направлению противодействия преступности. Прокуратура - важнейшее звено правоохранительной системы, которой изначально присуща функция предупреждения преступлений, а уголовно-процессуальное законодательство четко установило особую подследственность уголовных дел следователям при прокуратуре.

Достижению целей предупреждения и расследования преступлений должны способствовать в той или иной мере все направления деятельности прокуратуры, предусмотренные законодательством. Именно так решается вопрос в указании Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений» от 28 августа 2001 года № 52/20.155

154Зайков С.Ю. Конституционно-правовой статус прокуратуры: диссертация на соискание ученойстепениканд. юрид. наук.- М., 2002. - с. 106

155Указание Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений» от 28 августа 2001 года № 52/20

//Сборник нормативных актов Генеральнойпрокуратуры. - М., 2004.- т.1. – с. 112.

122

Первостепенное значение в плане предупреждения и расследования преступлений и других правонарушений в вооруженных силах имеет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов органами военного управления, их должностными лицами, а также иными военнослужащими и военнообязанными в армии.

Впроцессе общенадзорной и следственной работы в поле зрения прокурора и следователя попадают самые разнообразные по содержанию, формам проявления, механизму действия и другим признакам криминогенные факторы. Это, например, выявляемые в ходе надзора за законностью и предварительного следствия причины и условия: преступлений против государственной власти, интересов военной службы; преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Надзор за исполнением законов о военной службе, в том числе установление причин, способствующих совершению преступлений - соблюдение социально-экономических прав военнослужащих способствует ослаблению воздействия, а порой и устранению обстоятельств, обусловливающих возникновение жизненных ситуаций, вызванных материальной необеспеченностью, что, как известно, чревато угрозой совершения имущественных преступлений.

Обеспечивая законность в административной деятельности, прокуроры

иследователи способствуют выявлению и устранению (блокированию, нейтрализации) разнообразных обстоятельств, обусловливающих совершение преступлений против общественной безопасности, общественного порядка.

Врезультате общенадзорных мероприятий, осуществляемых военными прокуратурами, выявляются и устраняются причины и условия как общеуголовных, так и специфических воинских преступлений в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях.

123

Необходимо иметь в виду: то, что продуцирует преступность, как правило, не лежит на поверхности, не является самоочевидным, а тем более не афишируется. В силу ряда обстоятельств, как объективных, так и субъективных, причины и условия преступности не менее латентны, чем преступления. Это значит, что криминогенные факторы для того, чтобы стать явными, установленными, идентифицированными, должны быть обнаружены, найдены. В этой связи важно отметить, что в распоряжении прокурора имеются специфические и действенные средства выявления нарушений закона, выступающих в роли обстоятельств, способствующих совершению преступлений, либо способных в случае продолжения перерастать в уголовно наказуемые деяния (пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).156

Полномочия по выявлению нарушений законов реализуются прокурорами при производстве проверок - целевых, комплексных, сквозных, совместных с представителями других органов, контрольных. Прокурорские проверки с полным основанием могут рассматриваться в качестве прикладных криминологических исследований, с которыми они имеют сходство не только внешнее (наличие заданий, программ, рабочего плана, практически один и тот же «инструментарий» и т.д.), но и содержательное, так как направлены на выявление отступлений от установленного законодательством порядка хозяйствования, управления, учета, контроля, документооборота, использования бюджетных средств, исполнения предпринимателями обязательств перед государством, нарушений нормативов социального обслуживания, социально-экономических и других прав граждан - всего того, что, будучи вовремя не пресеченным, может способствовать совершению преступлений.

Разнообразные меры предупреждения и расследования преступности осуществляются на правовой основе, включающей нормы различных

156

Ведомости СНД РСФСР - 1992. - №8. - Ст.366; СЗ РФ. - 1995. - №47. - Ст.4472; 1999. - №7. - Ст.878; №47. - Ст.5620; 2000. - №2. - Ст.140.

124

отраслей (подотраслей) права: конституционного, административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, семейного, финансового и др. Соответственно, прокурорский надзор за исполнением законов в данной сфере имеет многообъектный характер, затрагивая различные сферы правоотношений, что в целом наиболее характерно для общего надзора.

Первостепенное значение имеет обеспечение средствами прокурорского надзора реализации законов, имеющих непосредственным предметом своего регулирования предупреждение (профилактику, предотвращение, пресечение), расследование преступлений и иных правонарушений, либо отдельных юридических институтов, норм, прямо регламентирующих правовые меры, осуществляемые в этих целях.

Однако, в настоящее время каких-либо законодательных актов, регулирующих деятельность военной прокуратуры по регулированию одного из важных направлений предупреждения правонарушений не существует. На федеральном уровне действует пока лишь один законодательный акт, имеющий исключительным предметом правового регулирования одно из важных направлений предупреждения правонарушений. Это Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года (в редакции от 5 января 2006 года).157

Законодательная база предупреждения преступлений на федеральном уровне, а тем более в военной сфере еще далеко не совершенна: необходимы законы, системно регулирующие данное направление противодействия преступности, а также участия военнослужащих в охране правопорядка в армии. Необходимо отметить, что данный пробел в настоящее время восполняется органами военного управления, а именно изданием соответствующих приказов и инструкций на различных уровнях. При этом к

157

СЗ РФ. - 2006. - №5. - Ст.375.

125

настоящему времени количество данных актов значительно выросло. Так, только в Приволжско-Уральском военном округе в по сравнению с 2003 годом командованием округа в 2004 году разработано и утверждено приказов

иинструкций по профилактике, предупреждению и борьбе с преступлениями

ииными правонарушениями в ВС РФ на 10% больше, в 2005 году количество увеличилось еще на 14%, а в 2006 году еще на 7%. При рассмотрении динамики деятельности в целом Министерства обороны в данном направлении картина аналогична.

Всвязи с вышеизложенным, автор считает, что в настоящее время необходимо разработка и принятие соответствующих федеральных законов, регулирующих деятельность органов прокуратуры по профилактике, предупреждению и борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.

Во-первых, прокуроры обязаны следить за соответствием вышеуказанных актов военного управления Конституции РФ и федеральным законам. Как свидетельствует опыт, проблемы здесь могут возникать в части регулирования деятельности военных структур по предупреждению правонарушений, участия военнослужащих в охране правопорядка. Известны случаи необоснованных ограничений прав и свобод военнослужащих и граждан, а также органов военного управления законодательными актами, закрепления в них инициатив, противоречащих закону.

Во-вторых, прокуратура должна обеспечивать присущими ей средствами и методами исполнение вышеназванных актов, регулирующих предупреждение правонарушений, порядок, формы и методы, другие аспекты деятельности профилактической направленности, участие военнослужащих в охране правопорядка.

Наряду с названными законами и отдельными юридическими институтами в поле зрения прокуроров должны находиться законы, которые в целом регулируют и охраняют отношения, возникающие в различных сферах жизни общества, непосредственно не относящиеся к предупредительному

126

воздействию на преступность, ее причинны, но тесно с ним связанные. Это, прежде всего, законодательные акты, которые можно условно объединить в группу ограничительных, например: законы, регулирующие оборот алкогольной продукции, наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, игорный бизнес; и некоторые другие законы, регламентирующие отношения, складывающиеся по поводу производства, распределения и использования товаров и предметов, а также оказания услуг, требующих усиленного контроля со стороны общества, поскольку, будучи жестко не регламентированными, они содержат в себе прямые криминальные угрозы.158

К данной группе законодательных актов относятся, например, федеральные законы:

«Об оружии» от 13 декабря 1996 года (в редакции от 27 ноября 2001

года);

«О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января

1998 года); «О государственном регулировании производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 года (в редакции от 29 декабря 2001 года).159

Обеспечение их неукоснительного исполнения средствами и методами прокурорского надзора способствует предупреждению многих видов преступлений: от бытовых, часто совершаемых на почве пьянства и алкоголизма, до проявлений организованной преступности, активно эксплуатирующей нелегальный алкогольный и наркотический бизнес, незаконную торговлю оружием.

158Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Авторефдис… докт. юрид. наук. - М, 2001. – с. 7.

159Бессарабов В.Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. – 2003. - №9. – с. 11-13.

127

Наконец, можно выделить еще одну группу законов, надзор за исполнением которых имеет выраженное антикриминогенное действие и соответствующий антикриминальный эффект. Это так называемые социальные законы, регулирующие отношения в сферах социального обслуживания, здравоохранения, культуры и образования, молодежной политики и охраны детства, социальной поддержки дезадаптированных лиц и др. Соответственно, в сфере «общего надзора» прокуратуры находится деятельность субъектов социальной практики, прямо не нацеленных на предупреждение преступлений, но по своим задачам и функциям, предоставленным им полномочиям способных и обязанных вносить существенный вклад в дело превентивного противодействия правонарушениям, способствовать устранению, ограничению действия негативных явлений, воспроизводящих преступность. Речь идет об органах социального обслуживания (социальной помощи и защиты), образования, здравоохранения, природоохраны, которые относятся к числу частично специализированных субъектов предупреждения преступности, поскольку имеют в рамках своих основных задач системно выделенную функцию профилактики.

Прокуроры должны наблюдать и проверять, как эти органы исполняют предписания закона, касающиеся их участия в работе по предупреждению правонарушений, и реагировать актами прокурорского надзора на факты нарушений закона, проявляющиеся в виде бездеятельности, игнорирования интересов общества и государства, несоблюдения прав и свобод граждан.

Весьма важно обеспечение средствами прокурорского надзора ряда положений законодательства о сохранности жизни и здоровья военнослужащих: касающихся пресечения распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для военнослужащих; - предусматривающих меры противодействия наркомании

128

и алкоголизму в армии; - регулирующих право на получение медицинской помощи военнослужащим;

Как известно, в предупреждении преступлений и других правонарушений значительную роль призваны играть многочисленные органы государственного надзора и контроля: налоговая служба, санэпиднадзор, лесная, рыбная охрана и др. Контролируя организационно не подчиненные им объекты в сферах финансов, налогов, природопользования, органы над ведомственного (внешнего) контроля используют разнообразные средства и методы выявления правонарушений и реагирования на них, включая такие, как предупреждение, приостановление действия хозяйствующих субъектов, отзыв лицензий, административные штрафы. Эти меры препятствуют перерастанию непреступных правонарушений в преступления, способствуют устранению, блокированию, нейтрализации, ограничению действия широкого спектра криминогенных факторов.

Осуществляя взаимодействие с данными органами контроля, военные прокуроры предупреждают правонарушения в различных областях их деятельности.

В распоряжении прокурора имеются действенные средства реагирования на выявленные в процессе общенадзорной работы криминогенные факторы, направления поведения должностных лиц в правовое русло, реального восстановления нарушенных прав, привлечения виновных к ответственности. Это, прежде всего, опротестование противоречащих закону правовых актов: приказов, указаний, инструкций и иных распоряжений. Хотя в общенадзорных протестах не анализируются причины и условия выявленных правонарушений, сам факт устранения нарушения закона по требованию прокурора имеет большое значение для предупреждения преступлений, которые зачастую начинаются с отступлений от административных, финансовых, природоохранных и других правил. Прокурорское вмешательство в форме протестов пресекает (нередко в самом

129

зародыше) действие криминогенных факторов, неблагоприятное развитие событий, чреватое преступным исходом.160

Определенную роль в предупреждении преступлений играют и такие акты прокурорского надзора, как направление материалов проверки прокурором руководителю следственного органа для принятия решения и в соответствии со статьей 148 УПК РФ. Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями.

В целях предупреждения правонарушений, в том числе преступлений, активно применяется такая сугубо профилактическая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушений закона.161 Особо значимы в плане предупреждения преступлений такие акты прокурорского реагирования, как представления. Их антикриминогенная роль определяется тем, что по прямому указанию закона (ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и на основе сложившейся многолетней практики в этих документах не только констатируются нарушения закона, дается их юридическая квалификация, но и содержится анализ их причин и условий, а также требование об устранении как самих

нарушений, так и того, что им способствовало.

Поэтому важно криминологически обосновать прокурорское представление и нацелить его на устранение (блокирование, нейтрализацию)

160Кригер В.И. Система органов межведомственного контроля. - М., 1997. - с.6.

161Барциц И. Н. Конституционно-правовое государство Российской Федерации: Автореф. дис… докт. юрид. наук. - М., 2001. – с. 14.

130