Статус органов военной прокуратуры в Российской Федерации. Конституционно-правовые вопросы. Монография

оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции и в большинстве своем являлись заместителями народных комиссаров юстиции, подчинялись соответствующему народному комиссару, что создавало известную сложность во взаимоотношениях Прокуратуры СССР с прокурорами союзных республик.

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании народного комиссариата юстиции (НКЮ)» выделило из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору СССР. 31 Таким образом, процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был завершен к 1936 году – к моменту принятия

общесоюзной Конституции, а так же принятых в соответствии с ней основных законов союзных и автономных республик.

Статус органов прокуратуры, как общесоюзного уровня, так и уровня союзных, автономных республик, иных уровней был определен Конституцией СССР и более подробно регулировался общесоюзным законодательством. Нормы, содержащиеся в основных законах союзных и автономных республик и касающиеся прокуратуры, практически не отличались от аналогичных норм Конституции СССР. Такое положение имело место в нашей стране в течение всего социалистического периода.

Важнейшие вопросы организации и деятельности прокуратуры во всех конституциях были закреплены в главах, которые носили название «Суд и прокуратура».

В Конституцию 1936 года вводится понятие «высший надзор за точным исполнением законов». Статья 113 устанавливала, что высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также советскими гражданами возлагается на Прокурора СССР.

31

Высший надзор за точным исполнением законов определялся в юридической литературе того времени как новая форма советской государственной деятельности. Ее возникновение обосновывалось особенностями исторического развития социализма в России, объективной необходимостью, обусловленной социальной ролью права и законности в строительстве коммунистического общества. 32

Особое важное значение имело закрепление на конституционном уровне принципа независимости прокурорских органов.

В научной юридической литературе мы не встречаем каких-либо выводов, позиций, в которых обосновывались бы причины отсутствия в 1925-1937 г.г., в Конституции РСФСР, конституциях входящих в нее республик положений, связанных со статусом прокуратуры. Такое явление можно объяснить тем, что в данный период, как в теоретическом, так и в практическом плане, не была в полной мере отработана сама концепция этого органа, не были определены его место и роль в государственном механизме в целом, его специфика в условиях федеративного устройства государства.

Конституция 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора, так как предыдущая Конституция только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе "О Верховном Суде СССР" (ст.ст. 46, 63). 33 С точки зрения научного анализа названные нормы особого интереса не представляют. Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу

высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин "высший" применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре. Определение надзора, осуществляемого прокуратурой, в качестве высшего, имело принципиальное

32Маляров М.Н. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1969. - с. 20-21

33Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры. Конституционная законность и прокурорский надзор. / Под редакцией Голубева М.А. - М., 1997.

32

значение. Прокуратура, как единственный общегосударственный орган, на который было возложено осуществление особой правоохранительной функции Советского государства - высшего надзора за точным исполнением

исоблюдением законов. Это и составляло содержание всей ее государст- венно-правовой деятельности. Никаких других функций на прокуратуру не возлагалось. Прокуратура в СССР - часть механизма Советского государства, занимавшая в нем особое место.

В1937 году принимается новая Конституция РСФСР, а позднее - новые основные законы субъектов РСФСР. Важнейшие вопросы организации

идеятельности прокуратуры становятся объектом конституционного регулирования.

Так, статья 121 Конституции РСФСР 1937 года гласила: «Органы прокуратуры осуществляют свои функции не зависимо от каких либо ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР». Конституция Якутской АССР 1937 года определяла, что Органы прокуратуры Якутской АССР осуществляют свои функции независимо от каких либо ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР и РСФСР (ст.81). 34

Принятые в последующем нормативные акты раскрыли и конкретизировали конституционные положения о прокуратуре.

Особое значение имело Положение о прокурорском надзоре в СССР

1955 года.35 Оно в масштабе всей нашей страны кодифицировало законодательство о прокуратуре. В Положении в соответствии со статьей 113 Конституции СССР 1936 года на Генерального прокурора СССР (19 марта 1946 г. принимается Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР

наименования Генерального прокурора СССР») возлагалось осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и

34Никитин В.М. Съезды Советов Автономных Советских Социалистических Республик, входящих в РСФСР. // Сб. документов. Вест. МГУ Сер.5 М. 1963. – с.35-38.

35Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 года //ВВС СССР, 1955. - № 9. - с.

222.

33

подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР.36

Основными направлениями прокурорской деятельности определены: надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзор за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами; привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений; надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов; надзор за законностью исполнения приговоров; надзор за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.

Особое значение для плодотворной деятельности прокуратуры имело ее полномочие, закрепленное в статье 9 данного акта. В соответствии с ней Генеральный прокурор СССР наделялся правом вхождения в Президиум Верховного Совета СССР с представлением заключений по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке или требующим толкования закона в порядке пункта «в» статьи 49 Конституции СССР. Указанная законодательная формула стала одной из реальных форм обеспечения взаимодействия прокуратуры - органа, осуществляющего верховный конституционный надзор в стране, и Президиума Верховного Совета СССР - важнейшего органа верховного конституционного контроля в стране.

34

В 1977 году принимается последняя общесоюзная Конституция (Основной закон),37 а в 1978 году - Конституция РСФСР 38 и Конституции входящих в нее автономных республик.

Данные факты послужили усилению централизации и единства прокурорского надзора. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре, как одному из государственных органов страны, сколько его уделила Конституция СССР 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (гл. XXI, ст.ст. 164-168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

Например, статья 164 данного Основного закона гласила: «Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». Аналогичные положения содержались в конституциях союзных и автономных республик (например, статья 176 Конституции РСФСР, статья 153 Конституции Удмуртской АССР и др.). Новым здесь является, прежде всего, положение о том, что прокуратура осуществляет надзор не только за точным исполнением законов, но и за единообразием их исполнения.

37Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // СЗ СССР, 1977. -

№30. – с.230.

38Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва12 апреля 1978 г.) // СЗ СССР, 1978. - №14. – с. 134.

35

Следует согласиться с точкой зрения, что такая деятельность прокуратуры была обусловлена многонациональным характером нашего государства и его федеративным устройством. 39

Врезультате была повышена роль прокуратуры в целом как единого государственного органа.

Конституционно закреплялась независимость органов прокуратуры в осуществлении своих полномочий от каких бы то ни было местных органов и подчинение их только Генеральному прокурору СССР (статья 168 Конституции СССР, статья 179 Конституции РСФСР, статья 156 Конституции Коми АССР и др.). Это способствовало дальнейшему усилению централизации и единства прокурорского надзора, его самостоятельности.

Особо важное значение для деятельности прокуратуры, в том числе по общему и конституционному надзору, имел тот факт, что Основной закон

СССР 1977 года наделил Генерального прокурора СССР правом законодательной инициативы (статья 113).

Всвою очередь конституции союзных и автономных республик наделили правом законодательной инициативы в соответствующих Верховных Советах прокуроров республик (статья 108 Конституции РСФСР

идр.).

Подробно вопросы организации и деятельности прокуратуры урегулировал Закон «О прокуратуре СССР» 1979 года.40 Его принятие, как отмечалось в научной литературе тех лет, являлось выражением возросшего значения законности в условиях развитого социалистического общества, роли прокурорского надзора в ее обеспечении.41

Рассуждая о данном законе, необходимо пояснить, что в нем достаточно четко по тому времени изложены положения о деятельности и

39Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. - М.,

1999.- с. 18.

40ВВС СССР, 1979. - №49. – ст.123

41Комментарий кЗаконуо прокуратуре СССР / Под ред. РекунковаА.М. - М., 1984. - с. 3.

36

структуре этого государственного органа, однако необходимо отметить на наш взгляд необоснованные по тому времени положения в нем.

Так, сомнение вызывает целесообразность необходимости отражения в одной из статей главы «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия», практически совпадающей по тексту с уголовно-процессуальным кодексом того времени понятия о прокурорской «Санкции на арест», не смотря на то, что в тот период прокурор санкционировал: обыск, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и т.п.

Необоснованно по нашему мнению в данный нормативно-правовой акт было внесено положение о сроке полномочий прокуроров, в соответствии с чем срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров - пять лет.

Необходимо подвергнуть критике и достаточно «скудное» упоминание в нем о наличии в данной системе органов военной прокуратуры, которой в данном законе посвящена только одна статья – семнадцатая, в которой в незначительной степени поверхностно отражена структура органов военной прокуратуры. Законодатель того времени посчитал излишне закреплять и подробно регламентировать статус, структуру и полномочия органов военной прокуратуры скорее всего по причине утверждения Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 августа 1981 года,42 Положения о военной прокуратуре,43 в котором вышеназванные положения отражены достаточно подробно.

На наш взгляд, данный факт нельзя оценивать позитивно ввиду того, что в тот период, как и в настоящее время, органы военной прокуратуры являлись важной структурой в данной системе и выполняли весомые по тому

42Положение о военной прокуратуре (утвержденное Указом Президиума ВС СССР от 4 августа

1981 г.) // Ведомости ВССССР, 1981. - № 24. – с.240.

43Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дис... доктора юрид. наук. - Ростов – н/Д, 2001. -с. 56.

37

времени задачи, а значит, их деятельность и структура должна была регулироваться на высшем уровне в СССР.

Анализируя вышеназванное положение, необходимо отметить, что в настоящее время изложенные в нем основы деятельности военной прокуратуры и ее структура устарели, и после принятия 18 октября 1995 года Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 года основным законодательным актом об органах военной прокуратуры необходимо считать именно этот документ.44

Данным Законом был определен статус прокуратуры, сохранены существовавшие в прошлом концептуальные основы прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов, сложившаяся система и структура органов прокуратуры, принципы ее деятельности.

Однако интерес к данному закону предопределен тем, что отличие данного документа от других, состоит прежде всего в том, что в законе впервые отдельным разделом закреплены и четко регламентированы статус, структура и полномочия органов военной прокуратуры, что имело и имеет принципиальное значение. Главная военная прокуратура была включена на правах самостоятельного структурного подразделения в состав Генеральной прокуратуры России. Руководил ею заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – Главный военный прокурор. Законом было определено, что Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладали в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляли их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с российским законодательством. Полномочия органы военной прокуратуры осуществляли в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными

38

законами и иными нормативными правовыми актами, которыми также был определен порядок материально-технического обеспечения органов военной прокуратуры, закреплены социальные гарантии ее работников.

Военной прокуратуре в данном документе был посвящен раздел «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры», содержащий в себе шесть статей, где отражены структура и организация органов военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, кадровые вопросы, материальное, техническое и социальное обеспечение органов военной прокуратуры.

11 мая 2007 года принят Государственной Думой Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации».45

Данный законодательный акт не содержит в себе существенных изменений в деятельности органов прокуратуры России. Его скорее можно назвать «структурным» - отражающим изменения и дополнения в самой системе прокуратуры.

Одним из вышеуказанных существенных изменений такого рода содержит в себе устранение института руководства со стороны прокуроров всех уровней за частью предварительного расследования – предварительного следствия по уголовным делам, оставив при этом без изменений руководство прокуроров за дознанием.

В соответствии с данным законом к 1 января 2008 года при прокуратуре Российской Федерации был создан Следственный комитет (СК), берущий на себя функции исполнения федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.

45

Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации»// СЗ РФ. - 2007. - №31. – ст. 3903.

39

Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры России, обеспечивающим деятельность в пределах своих полномочий.

Следователи Следственного комитета при прокуратуре проводят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции. Применительно военно-следственных органов в систему Следственного комитета входят военные следственные управления Следственного комитета по военным округам, флотам, Ракетным войскам стратегического назначения и другие военные следственные управления Следственного комитета, приравненные к следственным управлениям Следственного комитета по субъектам Российской Федерации, а также следственные отделы Следственного комитета по районам, городам и приравненные к ним специализированные следственные отделы Следственного комитета, в том числе военные следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по объединениям, соединениям, гарнизонам и другие военные следственные отделы Следственного комитета, приравненные к следственным отделам Следственного комитета по районам, городам.

Введено понятие Руководителя следственного органа, являющимся начальником для следственных работников всех уровней комитета.

Вышеназванное лицо в соответствии с положениями закона принял на себя часть функций прокуроров всех уровней, касаемо не только предварительного следствия, но и кадровых, структурных, организационных и обеспечительных.

Так, при назначении и освобождении от должности Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета, требуется согласие Совета Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ. Первый

40