Статус органов военной прокуратуры в Российской Федерации. Конституционно-правовые вопросы. Монография

предупреждения преступлений и иных правонарушений, но и одновременно способствует лучшему использованию средств и методов работы правоохранительных органов, устраняет дублирование в их работе, препятствует тому, чтобы местные или ведомственные интересы становились выше государственных задач, обеспечивает единство действий в достижении общих целей.

Борьба с преступлениями и иными правонарушениями может быть эффективной лишь при полном и правильном использовании широкого круга мер государственного и общественного воздействия, воспитания людей и планомерного осуществления профилактических мероприятий в сфере экономики, социальной жизни, идеологии, охраны правопорядка.

Организующая роль органов военной прокуратуры в осуществлении координации действий правоохранительных органов определяется тем, что она единственный конституционный орган, который обладает наиболее широкими полномочиями и возможностями в области надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федерального законодательства.

Говоря о взаимодействии военной прокуратуры с другими правоохранительными органами, автор подчеркивает, что все они должны иметь общую цель - содействовать укреплению правовой основы государственной и общественной жизни путем предупреждения, выявления и устранения нарушений законов правовыми средствами, присущими этим видам государственной деятельности, поэтому правоохранительные органы должны действовать целеустремленно, комплексно и выступать как единая система, призванная обеспечить охрану конституционной законности. Общность цели и предполагает координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, которая законодательно возложена на органы прокуратуры.

81

К принципам координации можно отнести: строгое соблюдение законности; точное и единообразное применение норм законодательства; обеспечение неотвратимости ответственности за каждое преступление; инициатива каждого из правоохранительных органов в постановке вопросов, разработке и осуществлении мероприятий по повышению эффективности борьбы с преступлениями; обсуждение и согласование намечаемых мероприятий: самостоятельность каждого правоохранительного органа при реализации взаимосогласованных мероприятий, планов, решений, рекомендаций и т.д.

При осуществлении координации не допускается смешение предусмотренных законодательством функций, прав и ответственности органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности, юстиции за выполнение стоящих перед ними задач, а также вмешательство в их оперативную и организационно-распорядительную деятельность.

Вместе е тем, координация формирует единый подход к решению задач укрепления правопорядка, обеспечивает целеустремленность, единство и согласованность в действиях правоохранительных органов.

Охрана конституционной законности от нарушений достигается как путем надзора за исполнением конкретных законов, так и организацией взаимосогласованных мероприятий правоохранительных органов.

Роль прокуратуры в данном вопросе была подчеркнута еще в первом законодательном акте о прокурорском надзоре в 1922 году. В нем указывалось, что прокуратура учреждается «в целях осуществления надзора за соблюдением законов в интересах правильной постановки борьбы с преступностью».109

С момента своего создания прокуратура регулярно созывала совещания по борьбе с преступностью. В обзоре по итогам первого года работы отмечалась «плодотворная деятельность прокуратуры по организации

82

совещаний по борьбе с преступностью, призванных быть регулятором и рычагом всех планомерных мероприятий в области борьбы с разъедающим социальным злом преступности...».110

В последующем такая практика нашла свое продолжение и развитие. Координация и взаимодействие обуславливаются, с одной стороны,

общностью ряда задач, с другой, обязанностью прокурора следить за исполнением законов государственными органами, общественными организациями и должностными лицами. Каждый государственный орган и общественная организация в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, применяя свои специфические формы и методы работы, и не подменяют друг друга. Вместе с тем согласованность при осуществлении прокурорского надзора и государственного контроля за исполнением законов служит важным организационным средством более эффективного использования различных средств и методов работы в борьбе с правонарушениями.

Правоохранительные органы имеют общую цель - содействовать укреплению правовой основы государственной и общественной жизни путем предупреждения, выявления и устранения нарушений законов правовыми средствами, присущими этим видам государственной деятельности, поэтому правоохранительные органы должны действовать целеустремленно, комплексно и выступать как единая система, призванная обеспечить охрану конституционной законности. Общность цели и предполагает координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, которая законодательно возложена на органы прокуратуры.111

Действующим Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» четко определена координирующая роль прокуратуры и вытекающие в связи с этим полномочия.

110Еженедельниксоветской юстиции. 1923. - №51. - с. 1210-1214

111Басков В.И. Прокурорский надзор. - М., 2005. - с. 257.

83

Ранее координация осуществлялась без должного правового урегулирования. В Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями определялась в самом общем виде и в качестве одного из основных направлений деятельности (статья 3). Отсутствие должного правового регулирования вызывало нормотворчество на местах. В различных регионах сами правоохранительные органы создавали координационные советы, разрабатывали и принимали положения о координации, действие которых имело ограниченный характер, а нормы этих положений были недостаточно определенны и полны.

В Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 года функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов не была включена в содержание ее компетенции.

Такое решение было принято в момент ослабления государственных структур, осуществляющих борьбу с преступностью, в связи с их реорганизацией после распада Союза ССР. После ряда экспериментов по созданию различных комиссий и комитетов, на которые возлагалась эта задача, оказавшихся неудачными. Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 года № 1685 на прокуратуру была возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.112

На необходимой законодательной основе координация стала осуществляться с принятием Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в 1995 году и включением в него статьи 8. В соответствии с положениями названной статьи Президент Российской Федерации своим Указом от 18 апреля 1996 года № 567 утвердил «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».113

112Российская газетаот 22 октября 1993 года.

113СЗ РФ, 1996. - № 1. - ст. 1958

84

Этим Положением в основном завершено создание правовой базы по осуществлению прокуратурой координационной функции по борьбе с преступностью.

Согласно принципу централизации прокурорской системы каждый вышестоящий прокурор вправе координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню органов.

Кроме этого, функция координации, наряду с конкретными действиями правоохранительных органов по борьбе с преступностью, предусматривает определенные требования к формам и способам реализации полномочий прокуратуры по координации. На наш взгляд в процессе координации формируются институциональные методы проведения координации, которые дают определенные направления деятельности правоохранительным органам в пределах координационного участия, создают модели различных вариантов и связей между ними.

Координация отражает цели и задачи работы прокуратуры, сформулированные в действующем законодательстве и реализованные в правоприменительной практике. Поэтому координационная функция направлена не только на обеспечение эффективной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, но и на упрочение законности и правопорядка. Даже выраженная в самых общих формах, координация в той или иной мере как стабилизирует саму деятельность правоохранительных органов, так и создает условие для правомерного поведения участников охранительных правоотношений.

Функция координации, наряду с конкретными действиями правоохранительных органов по борьбе с преступностью, предусматривает определенные требования к формам и способам реализации полномочий прокуратуры по координации. На наш взгляд, в процессе координации формируются институциональные методы проведения координации, которые

85

дают определенные направления деятельности правоохранительным органам в пределах координационного участия, создают модели различных вариантов

исвязей между ними.114

Всистеме правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, координация позволяет установить наиболее проблемные участки в организации взаимодействия в процессе уголовного преследования. В этой связи достигается возможность по формированию правовых оснований для кооперации действий по предупреждению и пресечению правонарушений. В этом смысле прокуратура - это один из немногих органов государственного аппарата, обладающий специальными полномочиями по организации координации в сфере борьбы с преступностью. Данное обстоятельство является еще одним подтверждением вывода, что прокуратура - это специальный орган по обеспечению законности.

Рациональный характер функции координации проявляется еще и в установлении ответственности для каждого органа, охваченного координацией прокуратуры. Именно посредством координации достигается конкретизация задач для каждого участника в борьбе с преступностью, что и позволяет ставить вопрос об ответственности за качественное их решение. Более того, поставленные задачи прокуратурой перед правоохранительными органами требуют уточнения функций каждого из них. Поэтому и сама координация выступает в качестве одного из организационных начал.

С помощью координационной функции прокуратуры достигается реальная возможность более эффективного использования специальных правоохранительных органов в определенных сферах деятельности по борьбе с преступностью. Формирование оперативно-следственных групп (бригад) происходит в соответствии с разделением труда между участниками координационного воздействия со стороны прокуратуры по конкретным це-

86

лям и задачам. В процессе координации более рационально используются специалисты правоохранительных органов.

Следует указать и на еще один аспект функции координации. Он состоит в том, что координация позволяет анализировать содержание деятельности по борьбе с преступностью и ее результаты. Решение этих проблем обеспечивается путем надзора за работой, выполняемой прокуратурой с другими органами. Посредством надзора можно проводить проверку исполнения приказов, представлений, требований, запросов и т.д. Однако использование надзора прокуратуры в данной сфере свидетельствует о том, что координация обусловлена функциями надзора и уголовного преследования.

Как правило, вопросы организации взаимодействия возникают в процессе осуществления борьбы с преступностью, которая посягает на режим законности. В этой связи координационная функция прокуратуры является следствием решения общей задачи - обеспечения законности. Несмотря на динамичный характер развития данного направления деятельности правоохранительных органов, сами юридические методы реализации этой функции носят формально-правовой и исчерпывающий характер. Исключением из этого правила является информационнотехническое обеспечение координации.

Задача по координации деятельности федеральных правоохранительных органов по борьбе с преступностью решается многими структурными подразделениями Генеральной прокуратуры.115 Данное обстоятельство не способствует повышению эффективности мероприятий по координации; имеет место дублирование полномочий между структурными подразделениями прокуратуры. Поэтому вопросы координации деятельности

Положение о следственном управлении Генеральной прокуратуры РФ. п.3.1.5; Положение о Втором управлении Генеральной прокуратуры РФ. п. 2.1. и др. ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ// Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов. с. 281, 311-312, 338.

87

правоохранительных органов требуют к себе более пристального внимания, базирующегося на всесторонней и комплексной аналитической работе уполномоченных на это структурных подразделений.

Функциональное назначение координации позволяет сформулировать содержание данной функции - это деятельность прокуратуры по распределению обязанностей между правоохранительными органами и обеспечению высокого уровня их взаимодействия. Это главный элемент структуры рассматриваемой функции. Другими составляющими выступают координирующий и координируемые субъекты деятельности по борьбе с преступностью, а также полномочия и методы осуществления координации.

Проведенный анализ функции координации способствует выявлению ряда ее особенностей. Они выражаются в следующих аспектах: во-первых, координация это вспомогательная функция прокуратуры. Несмотря на указ Президента Российской Федерации, которым на Генеральную прокуратуру была возложена задача по координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью, эта задача в полном объеме не выполнена. О чем свидетельствует создание Следственного комитета при Генеральной прокуратуре. В этой связи координация со стороны прокуратуры может быть реализована и реализуется в рамках функции уголовного преследования как средство повышения его эффективности; во-вторых, координация обладает двойственной природой: с одной стороны - это функция, а с другой - способ обеспечения деятельности прокуратуры; в-третьих, вряд ли можно рассматривать координацию со стороны прокуратуры как надведомственную функцию.

Таким образом, вопросы координации имеют принципиальное значение в характеристике статуса прокуратуры. Проблема организации взаимодействия прокуратуры с другими органами власти отражает эффективность решения стоящих перед страной задач. Такая деятельность, как правило, выражается в аккумуляции работы различных органов

88

государственной власти и направлена на повышение эффективности процессов укрепления законности и правопорядка в стране. В связи с чем, важное место в работе прокуратуры принадлежит видовым взаимодействиям со всеми ветвями власти. На этом основании и определяются конкретные формы и виды координации. Именно межведомственное взаимодействие способствует выработке адекватных мер по предупреждению и пресечению преступной деятельности, защите основных прав и свобод личности. На этом уровне достигается качественное формирование информационной базы данных, обмен информацией для принятия адекватных мер реагирования на изменение ситуации. В процессе координационной работы прокуратуры возрастает роль и значение информационных технологий.

Наиболее эффективной и действенной формой координационной деятельности военной прокуратуры, на наш взгляд, следует признать проведение координационных совещаний.

В состав координационного совещания входят: военный прокурор в качестве его руководителя, руководители соответствующих правоохранительных органов или лица, исполняющие их обязанности. В заседаниях координационных совещаний могут участвовать иные должностные лица по согласованному решению членов координационного совещания, руководители федеральных органов государственной власти субъектов Федерации и их подразделений, представители органов местного самоуправления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. 116

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что военная прокуратура в России входит в состав правоохранительных органов государства и основным направлением ее деятельности должна являться координирующая роль в профилактике совершения преступлений, надзоре за их расследованиями, а так же соблюдением законодательства органами

89

военного управления и государственной власти, но без должного правового урегулирования данная деятельность осуществляться не может, что в итоге приведет к нормотворчеству на местах, созданию в различных структурах, в том числе военных органах самостоятельных советов, разработке и принятия положений о координации, действие которых будет иметь ограниченный характер, а нормы этих положений будут недостаточно определенны и полны.

Статья 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изложена законодателем в следующей редакции: «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов».

На наш взгляд координация, осуществляемая в настоящее время органами военной прокуратуры должна включать: постоянный обмен информацией не только с правоохранительными органами, но разработку и проведение общих организационных мероприятий по укреплению законности и борьбы с преступностью, подведение итогов работы и согласованную систему подготовки и повышения квалификации органов дознания в вооруженных силах, т.к. основное количество совершаемых правонарушений в Вооруженных Силах совершается на территории воинских частей и организаций, нося при этом латентный характер. Учитывая специфику деятельности и особый характер несения военной службы воинскими частями и подразделениями, правоохранительные органы не имеют доступа на их территории (что является обоснованным), а значит, основная доля профилактической работы по борьбе с правонарушениями и преступлениями под руководством военных прокуроров отводится прежде всего органам дознания в том числе и командирам.

90