Статус органов военной прокуратуры в Российской Федерации. Конституционно-правовые вопросы. Монография

заместитель и заместители Председателя Следственного комитета так же назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Именно Председатель Следственного комитета в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета и его структурных подразделений утверждает их структуру и штатное расписание, а также определяет полномочия структурных подразделений. Работники Следственного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, устанавливаемом Председателем Следственного комитета.

Исходя из вышеуказанного, явно просматривается независимость следственного комитета в кадровых, структурных, организационных и обеспечительных вопросах от прокуроров всех уровней структуры.

Вместе с тем, не стоит подменять понятие «руководство следствием» и «надзор за следствием», т.е. закон не отстранил прокурора от надзора за предварительным следствием.

Так, законодатель оставил ряд существенных полномочий прокурора в надзоре за предварительным следствием: прокурор, усмотрев по результатам проверки признаки преступления, направляет материалы для принятия решения следователю, который уведомляет о принятом решении самого прокурора, а в случае несогласия с действиями следователя, прокурор обжалует их руководителю следственного органа; прокурор утверждает обвинительное заключение по уголовному делу, изымает уголовное дело у дознавателя и передает его следователю.

Имеет место мнение о соперничестве между Системами прокуратуры и следственного комитета при ней, в связи с чем, некоторые авторы различных публикаций с сарказмом пытаются выставить в свет деятельность органов прокуратуры после создания Следственного комитета, как

41

«междоусобные войны»46. По мнению автора, данные заявления не имеют под собой обоснования. Обсуждая проблему в подобном ракурсе, необходимо иметь ввиду, что вышеназванная реформа внесла некоторую нестабильность в работу органов военной прокуратуры, однако, учитывая незначительный срок деятельности Российской прокуратуры в данном структурном состоянии это вполне оправдано.

Кроме этого, необходимо пояснить, что в результате создания Следственного комитета, в органах прокуратуры появилось своеобразное «разделение властей» - разведение двух процессуальных функций: надзор и следствие, что можно отнести к позитивным факторам по аналогии с принципом разделения властей в государстве. Вместе с тем, надзор за следователями при прокуратуре остался у прокуроров, которые установленным порядком обжалуют действия последних в случае их противоречия закону, что является вполне обоснованным. 47

В настоящее время в Генеральной прокуратуре РФ создано три управления по надзору за предварительным следствием не только следователей СК при прокуратуре, но и при МВД, ФСКН, таможни и судебных приставов. 48

Однако, обсуждаемый нами закон в изложенной редакции, помимо ряда позитивных моментов несет в себе некоторые сложности в его применении на практике, а именно создание определенной волокиты в расследовании уголовных дел, принятии неотложных оперативных решений, что может повлечь нарушение законных прав субъектов уголовного процесса.

Кроме этого, по нашему мнению, данный закон в действующей редакции имеет некоторые неточности и недостатки.

имеют мало общего с соблюдением закона. // Новая газета.- 2007. - №97; В. Куликов. Задача Фридинского. // Российская газета.- 12 февраля 2008.

47Б. Клин. Интервью сА.И. Бастрыкиным. // Известия.- 2 октября 2007;

48А. Шаров. Следствие под лупой. // Российская газета.- 14 сентября 2007;

42

Так, в ст. 37 УПК РФ говориться о возможности производства прокурором лично следственных и иных процессуальных действий, но по сути всего текста закона, прокурор не руководит следствием, не выносит постановлений и не производит следственных действий.

По сути данного закона следователь не согласует постановления о возбуждении уголовного дела с прокурором (как предыдущей редакции закона), но направляет копию постановления, которая исследуется прокурором для принятия решения о законности и обоснованности постановления. Кроме этого в статье 3 закона 2007 года необоснованно отражено, что организация и порядок деятельности Следственного комитета определяются нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Данное положение позволяет принимать соответствующие акты, регулирующие деятельность и структуру следственного комитета не на федеральном законодательном уровне, а путем издания главой государства соответствующих нормативных актов, что способно дестабилизировать статус данного следственного органа. В условиях постоянно действующего Федерального Собрания эти полномочия Президента являются излишними.

Исходя из вышеназванного положения считаем необходимым в качестве путей оптимизации деятельности правоохранительных органов, проводящих предварительное следствие (в том числе и военно-следственных отделов) внесение изменения в статью 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации» в действующей редакции с указанием в ее тексте вместо «порядок деятельности Следственного комитета определяются нормативными правовыми актами Президента РФ, принятыми в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом», следующим фрагментам текста «порядок деятельности Следственного комитета определяются настоящим законом или иным Федеральными законами, принятыми в соответствии и Российским законодательством».

43

Вместе с тем, необходимо подчеркнуть явно проявляемую позитивную тенденцию в разработке и принятии нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность и структуру органов прокуратуры в части более объемного, всестороннего и объективного отражения в ней функций военной прокуратуры в России.

Говоря о вышеуказанном, необходимо сделать вывод о том, что Конституция Российской Федерации, являясь Основным законом - основой правового статуса органов прокуратуры в России, помимо этого составляет первооснову реализации национальных интересов и обеспечения национальной безопасности и в этой сфере имеет высшую юридическую силу относительно норм международного права и, исходя из сущности правового понимания, закрепленного в Основном законе страны, главным принципом деятельности органов военной прокуратуры должно быть не просто верховенство закона, а верховенство Конституции, прав и свобод человека и гражданина (верховенство права).

Анализ законодательства позволяет выделить следующие качественные черты статуса органов военной прокуратуры:

1.Является специализированной прокуратурой (ч.1 ст. 11, ст. 46-50 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»);

2.Специфика кадрового состава. Офицеры этой прокуратуры обладают двойным статусом - военнослужащих и прокурорских работников,

азначит проходят военную службу в соответствии с ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и осуществляют свою деятельность в соответствии с ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»;

3.Особый порядок поощрений и наложения дисциплинарных взысканий в соответствии с Дисциплинарным уставом ВС РФ (ч.12 ст. 48 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»);

4.Численность личного состава включается в штатную численность Вооруженных Сил РФ и иных воинских формирований в соответствии с

44

законодательством РФ (ч.13 ст. 48 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»);

5.Распространение на военнослужащих российского законодательства, устанавливающего права и гарантии военнослужащим РФ (ч.8 ст. 48, ст. 49 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»);

6.Финансовое и материальное обеспечение данных органов производится соответствующими силовыми структурами, прежде всего Министерством Обороны и иными формированиями (ст. 50 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»)

7.Двуначалие в системе, т.к деятельностью данной структуры руководит, как Генеральный прокурор, так и Главный военный прокурор (ст. 14, 46, 46.1, 48 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»).

1.3.Взаимодействие военной прокуратуры с президентом, правительством и судебной властью в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации по сути оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и Федеральный закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.49 Следовательно, современная конституционная модель прокуратуры не дает полного и ясного ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку из него вытекает не только место прокуратуры в системе разделения властей, но и место и роль прокуратуры в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

Факт не закрепления в Конституции РФ статуса прокуратуры не дает основания признать этот статус достаточно стабильным фактором, поскольку

49 Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. М.,

1994.

45

он может изменяться текущим федеральным законодательством, в которое в современных условиях постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.50

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Российской Конституции и исполнением законов,

действующих на ее территории.51 Это основное положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти.

Статья 129 Российской Конституции определила только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает на то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ и помещена в главе «Судебная власть». Однако подчеркиваем, что это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть. Ведь в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура такими полномочиями не наделена и таких форм своей деятельности не имеет и не должна в этой связи входить в судебную ветвь государственной власти.

Упоминания о прокуратуре содержатся также в других конституционных положениях. Так, статья 71 относит прокуратуру исключительно к предмету ведения Российской Федерации; статья 83 определяет полномочия Российского Президента по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ; статья 72

Федерации: Диссертация на соискание ученой степени доктораюрид. наук. - М., 2001. – с.125.

51

ФЗ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». // Ведомости СНД РСФСР. - 1992. - №8. - Ст.366; СЗ РФ. - 1995. - №47. - Ст.4472; 1999. - №7. - Ст.878; №47. - Ст.5620; 2000. - №2. - Ст.140.

46

указывает на нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ кадров правоохранительных органов. Эти положения Конституции РФ дают основания сделать вывод о том, что прокуратура является самостоятельным централизованным федеральным органом,

учреждаемым на конституционном уровне.52 Очевидно, что указанных постулатов совершенно недостаточно для

четкого определения места прокуратуры в системе органов государственной власти, что вызывает дискуссии среди ученыхправоведов и практических работников по этому вопросу.

Однако все высказанные точки зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей объединяет то обстоятельство, что исследователи относят прокуратуру к органам государственной власти. И это правильно, так как прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством на осуществление его задач и функций. Это подтверждает и Федеральный закон о прокуратуре, в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти. 53

Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе

государственной власти.54 Каждая из ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти. При этом органы государственной власти - есть форма проявления ветви власти. Власть - это содержание, полномочия, а органы - это внешнее выражение содержания, формы. Через форму, а в данном случае через орган власти, реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органов государственной власти, имеющих общую

52Мартышин Ю.И. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению законности в РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук. - М., 2003. – с.69.

53Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости РФ. - 1992. - №8. - Ст.366.

54Нерсесянц В.С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. - М., 1996, - с. 8.

47

функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей власти.

Изложенные теоретические вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Эти воззрения можно считать устоявшимися. Они не вызывали бы дискуссии и в отношении прокуратуры.55

Однако действующая конституция не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Следовательно, такая неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. Это повлияло и на изученность этого вопроса в науке права, вследствие чего конституционный аспект прокуратуры в правовой теории остается слабозазработанным.56 Такая точка зрения уже высказывалась в юридической науке, и автор ее разделяет.

Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какойлибо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.57

55Кислицин М.К. Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени доктораюрид. наук. - М., 2001. – с.134.

56Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве РФ. - Тюмень:

ТГУ, 1997. - с. 220.

57Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дис... доктора юрид. наук. - Ростов – н/Д, 2001. -с. 16 - 17; Прокурорская власть и личность. - М.: Юристъ, 2003. - с. 219 - 243.

48

Как известно, статья 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако некоторые исследователи считают, что данное положение оказалось не в полной мере реализованным на практике. Это случилось потому, что основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескье, теории разделения властей устарели и не соответствуют реалиям современной политической жизни, а, следовательно, нуждаются в корректировке и обновлении.58

С этими взглядами мы можем согласиться только лишь отчасти. Действительно, помимо традиционных ветвей власти и органов государственной власти, их выражающих, существуют органы власти, которые не вписываются в триаду Ш.Л. Монтескье. Сюда относятся Президент РФ и его Администрация, институт Уполномоченного по правам человека, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура. Поэтому является очевидным, что не все постулаты теории Ш. Л. Монтескье, которая насчитывает уже более двухсот лет, могут быть приняты при организации органов государственной власти на современном этапе. Они нуждаются в корректировке. Однако эту теорию нельзя считать полностью устаревшей, так как в ней есть одна, явно не устаревшая идея, а именно, идея разделения власти. При этом количество разделенных властей не имеет принципиального значения.

Многие современные исследователи пришли к выводу, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. Керимов А.Д. считает, что следует выделить и так называемую четвертую власть - средства массовой информации, которые умело манипулируя общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и иные

49

государственные органы всех уровней. 59 Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти.

Чеботарев Г.Н., анализируя принцип разделения властей в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что наряду с тремя ветвями власти следует выделять и четвертую ветвь - президентскую власть.60 Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий, а также прямым указанием Конституционной нормы на то, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды.

Прокуратура, как следует из приведенных точек зрения, не относится ни к президентской власти, ни, тем более, к власти средств массовой информации. Такой подход не позволяет выявить место и роль прокуратуры в системе разделения властей. Вместе с тем в нем есть рациональное зерно, суть которого состоит в том, что нельзя ограничиваться только тремя ветвями власти. Поиск ее новых ветвей необходимо вести за пределами законодательной, исполнительной и судебной властей.

Вместе с тем отдельные исследователи, неправомерно на взгляд автора, предлагают интегрировать органы прокуратуры в исполнительную власть.61 Это предложение не может быть принято в принципе, поскольку оно будет противоречить самой юридической природе прокуратуры. Она в данном случае утратит свою независимость от других ветвей власти и других государственных органов, необходимую для осуществления своих функций.

59Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в Рос-

сии. М.: РАГС, 2000. - с. 11.

60Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф. дис… докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998. - с. 14.

61Гулиев В.Е. Российская государственность: состояние и тенденции//Политические проблемы теории государства. М.: Норма, 1993. – с. 234; Проблемы общей теории и государства // Под ред. Нерсесянца В.С. - М. 1999. - с. 125.

50