Социальная экспертиза. Учебное пособие

«Об образовании в Российской Федерации», проекты были размещены на сайте http://zakonoproekt2011.ru/

Особое значение общественной экспертизы было отмечено в выступлении В. В. Путина (в том время Председателя Правительства РФ) на Международной финансовой конференции Сбербанка, состоявшейся в Москве 12 ноября 2011 г. В своей речи он сделал акцент на важности участия структур гражданского общества при разработке ключевых решений в процессе формирования долгосрочных программ и законодательных инициатив. В. В. Путин заявил, что Правительство РФ как «разработчик подавляющего большинства законопроектов и инициатив» в целях создания более качественного, открытого законотворческого процесса стремится привлечь к обсуждению, выработке и экспертизе ключевых государственных инициатив граждан, общественные организации и бизнес-сообщества. По его словам, «решения власти, так или иначе касающиеся прав людей, нуждаются в прозрачной общественной экспертизе, только тогда они завоюют понимание, будут встречены поддержкой и будут эффективно работать». Председатель Правительства РФ выразил надежду, что «такие же подходы б у- дут активно использоваться и представительными органами власти, регионами, муниципалитетами, то есть институтами общественной экспертизы законодательства, решений власти, затрагивающих интересы граждан»25. Однако открытым остается вопрос о том, насколько государственные структуры готовы не только учитывать замечания и предложения граждан и экспертного сообщества, но и корректировать в соответствии с ними свои управленческие решения.

Задания для самостоятельной работы

1. Схематически представьте материал данной главы (тематические блоки и их связи).

25 http://premier.gov.ru/events/news/17088/

41

2.Найдите в интернете информацию о различных видах экспертиз.

3.Сформулируйте вопросы, которые могут быть обсуждены на практическом занятии.

4.В «личном мониторинге» по курсу отметьте, что вы узнали и чему научились, изучая данную тему.

42

Глава II

ОРГАНИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Подходы к организации экспертной работы. В орга-

низации социальной экспертизы обычно участвуют три стороны:

«заказчик» — орган государственной власти, орган местного самоуправления, организация или частное лицо, ответственные за решение определенной социальной задачи и/или имеющие намерение таковую решить и для этого нуждающиеся в социальной экспертизе;

«организатор» — организация, структурное подразделение, которому «заказчик» поручает отобрать экспертов, подготовить условия для их работы, обеспечить предоставление «заказчику» итогового заключения по социальной экспертизе;

«исполнитель» — лицо или организация, выполняющие экспертные работы и дающие экспертное заключение.

Организация социальной экспертизы ведется поразному — в зависимости от того, признаются или нет ее выводы обязательными для принятия определенного класса управленческих решений.

Если заключение эксперта содержит обязательные для исполнения предписания, социальная экспертиза становится видом государственной службы, основывается на ее норма- тивно-правовой базе и подчиняется организационным требованиям, предъявляемым к подразделениям или учреждениям государственной службы. Такие предложения обсуждались, но пока не приняты. По мере расширения роли общественности в экспертировании государственных решений для социальной экспертизы как государственной службы все меньше оснований.

Из этого следует, что для организации социальной экспертизы не вполне подходит регламент, которому под-

43

чиняется то или иное ведомство, здесь уместнее применять сложившиеся в организационно-управленческой деятельности подходы, придающие особое значение в социальных вопросах их пониманию. Иначе говоря, принимать решение без понимания его смысла и последствий в социальной сфере недопустимо. Именно поэтому и проводится социальная экспертиза. А в ее организации особо важны такие аспекты,

как прикладное назначение, уровни, ресурсосообразность и контекст социальной экспертизы.

Прикладное назначение экспертных оценок. При-

кладное назначение социальной экспертизы состоит в оптимизации управленческих решений по социальным вопросам.

Потребность в проведении социальной экспертизы возникает всякий раз, когда решение нормативного характера (принятое или подготовленное к принятию) может сказаться положительно или отрицательно на жизнедеятельности людей и при этом у принимающего решение органа нет ясности относительно того:

* каковы возможные масштабы влияния принимаемого решения на жизнедеятельность людей;

*насколько будут различаться последствия его реализации для разных социальных группах, разных территорий, как они проявятся в разных социокультурных условиях;

*какое ресурсное обеспечение необходимо.

Такая ясность не может возникнуть по разным причинам. В одних случаях отсутствует общее мнение в принимающем решения органе. В других ощущается недостаток аргументов за и против подготовленного решения, а получить их можно, опираясь на экспертное заключение.

Только достижения ясности в спорном вопросе здесь недостаточно. Очень важно, есть ли намерение у принимающего решение органа прогнозировать его последствия, аргументированно противостоять внешнему давлению «сверху», «снизу», «сбоку» (решениям или проектам решений органов более высокого уровня, подведомственных органов, иных участников демократического управления об-

44

ществом), добиваясь признания этих аргументов и внесения соответствующих изменений в названные решения или действия. Наконец готов ли этот орган опереться в своих действиях на авторитет специалистов. Если нет таких намерений и готовности, социальная экспертиза станет формальным актом.

Проблему может составлять и то, что есть несколько противоречащих друг другу решений (проектов), требующих внешнего арбитра для того, чтобы определиться с выбором наилучшего варианта.

Таким образом, прикладное назначение социальной экспертизы связывается не только с практическими задачами корректировки принимаемых решений, но и с общекультурным и общесоциальным смыслом деятельности принимающих решения органов, какой бы уровень правомочий за ними ни был закреплен.

Уровни социальной экспертизы. Под уровнем соци-

альной экспертизы понимается совокупность ограничений целеполагания в соответствии с компетенцией «заказчика».

Ниже в этой главе будет раскрыт смысл понятия компетенции, здесь же пока ограничимся констатацией того, что компетенция «заказчика» может быть разной.

Поскольку социальная экспертиза не зависит от «заказчика» по своим выводам и рекомендациям, заключение эксперта может не ограничиваться постановкой вопросов, решать которые компетентен «заказчик». Однако для «заказчика» ценность экспертного заключения проявляется в тех пунктах, которые касаются его компетенции, и именно по этим пунктам подтверждается результативность экспертного заключения при составлении акта о выполнении условий договора на проведение экспертизы.

Уровневые ограничения могут вытекать из того, что подвергаемый экспертизе документ предусматривает действие на ограниченной территории. Ограничения могут отражать статусные возможности того или иного органа по принятию управленческих решений. Имеет значение и то, с ка-

45

кими партнерами реализуется (или планируется реализовывать) экспертируемое решение. Уровни соотносятся с имеющимися в распоряжении ресурсами для осуществления поставленных задач.

Ресурсосообразность социальной экспертизы. Ре-

сурсосообразность социальной экспертизы — это ее ориентация на возможности решения поставленной проблемы «заказчиком».

У органа, организации, принимающего решение в социальной сфере, должны быть определенные ресурсы, которые позволяют это решение выполнить. Если необходимых ресурсов нет, оно останется на бумаге. Социальная экспертиза — одно из средств прояснить, какова ситуация с ресурсами в конкретном случае, а значит, будет ли принятый или подготовленный к принятию документ реализован на практике.

Какие же ресурсы важно оценить?

Для решения социальных проблем на любом их уров-

ней важны материально-технические ресурсы. К ним обычно относят соответствующие задаче здания, сооружения, помещения, оборудование. В крупных проектах может подлежать оценке наличие необходимых земель, ландшафтов, природных ресурсов, при этом внимание уделяется экологически допустимым границам вмешательства в природную среду, а также наличию средств компенсации вмешательства. Могут экспертно оцениваться наличие и готовность производственной базы для реализации задачи, если это необходимо, а также качество и объем возможной для производства или завоза продукции, гарантии своевременных и на весь необходимый период поставок и т. д.

Экспертизе могут быть подвержены финансовые ресурсы, имеющиеся для решения задачи, включая возможность привлечения бюджетных ассигнований, инвестиций, кредитов, средств из других источников на основах партнерства, благотворительности и т. д. Важно учесть и финансовые ресурсы целевого назначения, образуемые путем особого порядка налогообложения (взимание дополнительных

46

налогов, льготы по налогам), использования штрафных санкций, возмещения убытков кредиторов от установления ими льготных условий кредитования и т. д., а также скрытые финансовые ресурсы, введение которых в оборот возможно при изменении системы управления финансами и другим путем. Специалисты могут рассчитать и такой финансовый ресурс, как косвенно устанавливаемая выгода от предлагаемых мероприятий.

Еще одну группу ресурсов, подлежащих экспертизе, составляют организационные ресурсы. Важно установить возможности действующей системы управления, а также резервы, введение которых возможно при изменении действующей системы управления.

Немаловажна оценка кадровых ресурсов. Здесь, в частности, эксперт может давать заключение по таким пунктам, как:

*управленческий персонал, его квалификация, управленческая культура, ожидаемая поддержка или сопротивление решению, способности к блокированию решения;

*специалисты, уровень их квалификации, готовность

крешению задачи, формы организации;

*носители социальных услуг, квалификация, направленность основных усилий, формы организации;

*самопомощь населения, возможность рассчитывать на нее в связи с принимаемым решением.

Многие из названных ресурсных характеристик (особенно в отношении кадрового обеспечения) могут быть оценены преимущественно или исключительно экспертными методами.

Специфический аспект ресурсного обеспечения, вскрываемый только экспертным исследованием, состоит в оценке той части ресурсов, которая не поддается учету и неподвластна решающему органу, но учет которой может повысить эффективность (или по крайней мере не снизить ее) планируемых мероприятий. Речь идет о духовных ресурсах народа,

ав более узком аспекте— о пределах выдержки людей и границах использования позитивного потенциала социальной напряженности.

47

Контекст социальной экспертизы. Под контекстом социальной экспертизы понимаются наличные или ожидаемые обстоятельства, способные тем или иным образом повлиять на решение данной проблемы независимо от того, учитывает или не учитывает их, принимает или не принимает в их отношении действия «заказчик».

В аспекте своего контекста социальная экспертиза может быть представлена следующим образом:

1). Экономический контекст: макроэкономическая стабильность/нестабильность, динамика экономического развития, приоритетные зоны (территории), отрасли, формы экономической деятельности, тенденции в микроэкономике, преимущественные формы организации экономической жизни, границы благосостояния и бедности, региональные различия, роль в экономике семейного бизнеса.

2). Правовой контекст: стабильность/нестабильность законодательной системы, характер и скорость изменений, развитость законодательства в социальной сфере, тенденции в правоприменительной практике, уровень и структура преступности, доступность юридической консультации для населения.

3). Социокультурный контекст: динамика социокультурного развития, преимущественный тип поселения, межнациональные отношения, характер влияния культурных ценностей, семейная традиционность, символическое пространство.

4). Информационный контекст: доступность образо-

вания, повышения квалификации, государственные образовательные стандарты, информационная инфраструктура, доступность и разнообразие информации.

5). Глобальный контекст: состояние «мир–война»,

терроризм, беженцы и вынужденные переселенцы, естественная миграция населения, экологические проблемы, продовольственная проблема, международный обмен людьми, товарами, услугами.

Эти контексты обозначают сферы, требующие проработки. Контекстный анализ — одно из основных звеньев

48

организации социальной экспертизы, причем для каждой задачи существует свое специфическое сочетание контекстов, осознание которого фактически означает понимание и специфической цели данной экспертизы (экспертной разработки).

Понимание прикладного назначения, уровней, ресурсосообразности и контекста социальной экспертизы создает хорошую возможность принять обоснованное решение о ее проведении.

Принятие решения о проведении экспертизы. При-

нятие решения о проведении экспертизы — это типичный управленческий акт с присущими ему характеристиками. Применительно к рассматриваемой деятельности централь-

ными становятся вопросы компетенции и компетентности.

От того, как понимаются компетенция и компетентность, зависят целеполагание и достижимость результатов социальной экспертизы.

В быту понятия компетенции и компетентности чаще всего смешиваются, что соответствует нормам русского литературного языка. Но при организации социальной экспертизы следует обоим терминам придать точное значение.

Под компетенцией понимается объем полномочий принимающего решения органа — «заказчика» экспертизы.

Заказ экспертизы на основе компетенции означает его строгую ориентацию на тот круг проблемных областей, в отношении которых объем полномочий принимающего решения органа позволяет достигать планируемого результата.

Такой подход не закрывает для «заказчиков» возможности организовывать ее по вопросам, на которые их компетенция не распространяется или в которых она недостаточна. Но в этих случаях цели экспертизы будут информационные, ориентирующие, прогнозные и т. п. Может ставиться задача инициативной разработки по вопросам, которые связаны с решениями других органов, обладающих должной компетенцией.

С учетом этого можно формировать и модель экспертной деятельности как непосредственной части управленче-

49

ского комплекса в социальной сфере, что уже применяется в практике государственного управления в ряде стран (например, в Финляндии).

Что же касается компетентности, то ею признается

достаточная готовность «заказчика» социальной экспертизы сформулировать задачи такой экспертизы. Компе-

тентность «заказчика» состоит в том, что он при принятии решения о проведении социальной экспертизы способен должным образом подготовить техническое задание для экспертов.

Здесь техническое задание (а это обычное приложение к договорам на исполнение проектных работ) не так просто сформулировать. «Заказчику» надо определить социальную проблему, в связи с которой проводится экспертиза, а значит представлять себе ее масштаб, носителей, стадии развития и прочее, что не входит в задание, но непременно предваряет выработку исходных формулировок. Ему надо поставить цели экспертного исследования и определить формы представления результата экспертизы.

На «заказчика» при этом ни в какой мере не возлагается специальная часть экспертной работы, а перед экспертами выдвигаются требования дать заключение в форме, понятной неспециалистам.

Данный подход соответствует принципу «почти равномерного распределения ответственности», если придерживаться организационной философии Ф. Тейлора26. При этом разделение происходит не только по компетенции, но и по компетентности, что в данном случае существенно уточняет функции участников экспертной работы. Суть этого уточнения в том, что обычно таких участников не два («заказчик» — «исполнитель»), а три («заказчик» — «организатор» — «исполнитель»).

Порядок заказа экспертизы. Порядок заказа соци-

альной экспертизы предполагает следующую последовательность действий принимающего решение органа:

26 См.: Тейлор Ф. У. Принципы научного менеджмента. М. : Дашков и Ко, 2008.

50