Социальная экспертиза. Учебное пособие

*законопроекты и проектные разработки других нормативных правовых актов, связанных с решением социальных вопросов;

*концепции социальных исследований, заказываемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, руководством организаций;

*сообщения средств массовой информации относительно соответствующих решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководства организаций.

По ряду объектов социальная экспертиза совпадает с правовой экспертизой, которой подвергаются, например, все подготовленные к обсуждению законопроекты. Но даже в этом случае правовая и социальная экспертизы существенно различаются, и это различие хорошо видно при сравнении их предмета.

Предмет правовой экспертизы — соответствие проекта нормативного правового акта законодательству и выполнение правил юридической техники.

Предметом социальной экспертизы является:

*социальные последствия для людей (населения в целом, социальных групп, семей и т. д.) принятых и подготовленных к принятию нормативных правовых актов, управленческих решений, социальных проектов и программ;

*соответствие акта, решения, проекта, программы первоначальному замыслу (концепции);

*соответствие реализации принятому решению;

*адекватность восприятия в общественном сознании принятого решения или его проекта.

Предметная область социальной экспертизы, таким образом, направлена на преодоление разрыва нормативноправового и организационно-управленческого обеспечения социальной политики с реальностями жизни. Право и управленческий механизм живут своей корпоративной жизнью, иих успешное развитие в собственных рамках нередко не имеет отношения к действительным радостям и горестям людей.

31

Многое, в самом деле, трудно достичь. Характерно высказывание Генри Форда: «До тех пор, пока мы ждем от законодательства, что оно уврачует бедность и устранит из мира привилегии,

нам суждено созерцать, как растет бедность и умножаются привилегии»20.

Субъекты экспертных оценок. Субъектами эксперт-

ных оценок будем называть тех, кто формирует такие оценки. Проще всего было бы сказать: это — эксперты. Но практически в социальной экспертизе участвует большее число тех, кто может быть назван субъектом экспертных оценок. В организационном отношении они находятся как бы на двух ступенях лестницы.

На первой ступени в роли субъекта выступает «за-

казчик» экспертизы. «Заказчиками» могут выступить орган государственной власти, государственное учреждение, орган местного самоуправления, коммерческая или некоммерческая организация, средство СМИ и даже частное лицо. В данном случае они объединены тем, что формируют заказ на экспертизу, почему ко всем из них можно применить слово «заказчик».

Отличие будет в том, что для органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений заказ экспертизы соотносится с их полномочиями, установленными соответствующими актами законодательства. Коммерческие и некоммерческие организации тоже могут быть заинтересованы в проведении социальной экспертизы, например, при оценке социального пакета для своих работников и членов их семей. Они, заказывая экспертизу, исходят их положений своих уставов или других учредительных документов. Частное лицо поступит в этом вопросе по своему усмотрению, исходя из имеющихся у н его средств. Могут быть ситуации, когда экспертиза заказывается как контрмера против действий противника, предпринявшего их с привлечением экспертных мнений

20 Форд Г. Моя жизнь, мои достижения : пер. с англ. М. : Финансы и статистика, 1989. С. 14.

32

или других аргументов, которые и оспариваются путем заказа новой экспертизы.

Но свободна ли экспертиза, если ее заказчик не безразличен к ее результатам? Не предусматривается ли этим давление на экспертов и «подсказывание» им выводов со стороны заинтересованных лиц? Разумеется, такая опасность существует. Однако она становится только большей, если цели заказчика прячутся под маской незаинтересованности и объективности. Особенность любых социальных исследований состоит в том, что они не могут быть свободны от ценностных суждений. Экспертные исследования в том числе.

Известный экономист Т. Мюрдаль подчеркивал, что «исходные положения о ценностях должны вводиться открыто... Они должны служить не только предпосылкой выводов в области политики, но и определять направление нашего позитивного исследования»21. Это верно для экономических исследований, это верно и для социальных исследований. А значит, «заказчик» экспертизы приобретает черты эксперта.

Субъектов первой ступени (исключая разве что частных лиц) объединяет то, что они принимают решения нормативного характера, способные влиять на жизнедеятельность людей, на общественные отношения. Поэтому в дальнейшем изложении мы их часто будем называть общим термином — «принимающие решения органы».

На второй ступени в роли субъекта выступает исполнитель заказа на социальную экспертизу. В зависимости от характера заказа им становится:

* исследователь, исследовательский коллектив. Соб-

ственно, эта группа и должна рассматриваться как экспертная по определению, поскольку ее составляют специалисты, компетентные в вынесении ожидаемого заключения. Исследователи социальных отношений — социологи, психологи, юристы, экономисты и др. составляют ядро этой группы. Но было бы ошибкой не рассматривать как специалистов тех,

21 Цит. по: Матрусов Н. Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. М. : Наука, 1995. С. 48.

33

кого принято называть носителями социальных услуг, —

семейных врачей, социальных педагогов, социальных работников, которые в ряде стран оцениваются как наиболее профессионально подготовленная группа в вопросах стратегии социальной политики и практическом ее воплощении. Значительный потенциал как эксперты семейных проблем имеют школьные учителя и психологи. Их включенность в семейные конфликты особенно наглядно проявляется в ситуациях, когда возникающий у ребенка под давлением таких конфликтов стресс становится предметом психотерапевтической деятельности учителя и школьного психолога;

*практические работники из системы «заказчика».

Должностные лица, ведущие соответствующие направления работы, обладают значительным объемом информации и опытом подготовки решений, которые важны для составления экспертного заключения. Проблему составляет ведомственная заинтересованность таких лиц и их функциональная зависимость от руководства органа или организации, что не позволяет привлекать их в качестве экспертов непосредственно. В то же время в составе экспертной группы они способны реализовать свои знания и возможности, которые не поощряются при исполнении ими должности;

*авторитетная референтная группа. В отношении

авторитетной референтной группы вряд ли правомерно выставлять требование научной обоснованности ее оценочных суждений. Она сама становится объектом изучения, а ее мнения и поведенческие реакции исследуются в качестве возможных прообразов массовых реакций на то или иное решение государственных органов. В рамках этой категории экспертов могут быть рассмотрены типичные представители обследуемой совокупности. Например, если изучаются проблемы многодетной семьи, то в качестве экспертов могут привлекаться активисты общественных объединений в поддержку многодетных семей и т. д.

Очевидно, что организационно возможно соединение этих субъектов, обеспечение их взаимодействия при сохра-

34

нении специфики получаемой от каждого субъекта экспертной оценки.

Принципы социальной экспертизы. Социальная экс-

пертиза основывается на общих и специальных принципах. К общим принципам относятся:

Принцип независимости. Эксперты независимы в своем заключении от интересов«заказчика».

При проведении экспертизы, по какому бы основанию ни формировалась рассматриваемая задача и строилось ее организационное обеспечение, эксперты должны иметь свободу выбора позиции и высказывания своего мнения. Ни финансовые, ни идеологические, ни какие-либо другие обстоятельства не должны использоваться «заказчиком» для давления на экспертов в желаемом для него направлении. Хотя, как сказано выше, «заказчик» открыто излагает свою социальную программу, систему ценностей, на которые он ориентирован. О давлении можно говорить, когда эксперту предлагается сделать тот или иной вывод в своем заключении. Профессиональное достоинство эксперта состоит в противодействии попыткам такого давления. Если «заказчик» переходит рамки дозволенного, эксперт должен решить, готов ли он продолжать работу или должен отказаться от сотрудничества.

Принцип гласности. Результаты экспертизы подлежат публикации.

Суть дела в том, что ограничения на публикацию не должны устанавливаться произвольно путем принятия ведомственных решений или устного распоряжения руководства. Если есть необходимость производить экспертизу без разглашения ее результатов, то определение такого порядка действий должно предписываться законом. В то же время закрытый характер экспертизы может быть закреплен договором между органом-«заказчиком» и экспертом-«исполнителем» в соответствии с нормами гражданского права.

Принцип авторства. Экспертное заключение является авторским произведением, и авторские права подлежат защите.

35

Хотя использование произведения, каковым является экспертное заключение, до некоторой степени прерогатива «заказчика» (в пределах, регламентируемых договором и законодательством), «заказчик» не вправе присвоить себе авторство текста или иным образом нарушить право автора на имя, что достаточно часто встречается на практике, когда речь идет не о традиционных видах экспертизы (криминалистической и т. д.), а о тех видах экспертных заключений, которые являются, по существу, социальными исследованиями.

Принцип вознаграждения. Оплата работы экспер-

тов производится заказывающим экспертизу органом в соответствии с заключаемым договором независимо от того, признается или не признается «заказчиком» справедливость экспертного заключения.

Давление на экспертов различными средствами, в том числе и отказом оплачивать «неприятные» экспертные заключения, является источником искажений профессиональной оценки, что делает неэффективным весь механизм социальной экспертизы. Недопустимость такой зависимости обозначена в данном принципе.

Принцип невмешательства. Эксперты имеют своей задачей только формирование экспертного заключения и не могут вмешиваться в решения и действия соответствующего органа (организации).

Недопустимо возлагать на социальную экспертизу не свойственные ей функции, особенно те, которые обладают нормативным содержанием. Надо сказать, что по этому вопросу есть разные точки зрения. Некоторые авторы высказываются за создание государственной социальной экспертизы по типу экологической и т. п., а значит, имеющей обязательный характер и применяющей санкции к нарушителям. Это значило бы перейти от экспертных задач к задачам инспекционным и правоохранительным. Такой путь был бы оправдан, если бы однозначно строилась система социальных эталонов, по отношению к которым оценивается та или иная ситуация, то или иное решение.

36

Но в социальной области такая однозначность недостижима. Поэтому более реалистичен и полезен путь развития социальной экспертизы как консультативной деятельности. Организационно это должно обеспечиваться невмешательством эксперта в принятие управленческого решения.

Специальные принципы социальной экспертизы зависят от избранной модели социальной политики, концепция которой и есть система принципов, соответствие с каковыми и должно зафиксировать экспертное заключение.

Так, в мировой практике осуществления мероприятий в области социальной политики утвердился принцип субсидиарности. Его суть — в перемещении на нижний уровень всех задач, которые этот уровень может с успехом реализовать, но при обязательном условии — передаче вместе с задачами и необходимых для их реализации средств.

Содержание этого принципа выработано в социальной политике ряда европейских стран в 70-е годы XX века. Тогда вПрограмме ХДС (ФРГ) субсидиарность была раскрыта очень ясно: «То, что может осуществить собственными силами малое сообщество, не должно брать на себя более крупное»22. Такого рода принципы социальной политики дают ясную ориентацию тому поиску возможностей, каковой и представляет собой социальная экспертиза.

Очевидно, что эксперты не могут исходить в оценке из принципа социальной политики, который в данной стране не применяется (поэтому необходимо кроме общих выделять и специальные принципы социальной экспертизы). Но они вправе рекомендовать принимающим управленческие решения органам внести коррективы в концепцию социальной политики.

Международный опыт социальной экспертизы. Со-

циальная экспертиза сформировалась в практике реализации крупных социальных программ, осуществлявшихся государством и крупным бизнесом.

В США еще с 1907 г. по инициативе президента Т.Рузвельта сложилась система экспертных обсуждений важных социальных проблем страны в рамках конференций Белого дома по социальной политике. На конференциях, вчастности, рассматривались

22 Grundsatzprogramm der Christlich Demokratischen Union Deutschlands. Bonn-Koln, 1978. S. 25.

37

темы защиты здоровья детей (1930), образования (1944, 1955), равных возможностей в сфере занятости (1965), гражданских прав (1966), положения лиц с физическими и психическими недостатками (1977). После раздоров на конференции 1980 г., когда часть участников покинули зал, эта форма работы стала применяться редко. Тем не менее она представляет интерес как экспертирование социальной политики в целом.

В рамках крупных предприятий долгое время не осознавалась необходимость оценивать социальный эффект нововведений.Да исами социальные меры имели иную мотивацию.

Характерен пример введения Генри Фордом I в 1914 г. зарплаты рабочим 5 долл. в день — вдвое выше общепринятой. Ли Якокка так комментирует это решение: Форда не заботил жизненный уровень рабочих, он хотел, чтобы они могли покупать его автомобили23.

Особо мобилизующими в исследовательском отношении стали негативные итоги крупных социальных программ в ряде промышленно развитых стран. В США, например, большой резонанс вызвал провал масштабных социальных программ администрации президента Джонсона, провозглашенных в 1960-е годы под девизом «войны против бедности». В ряде случаев (прежде всего в области жилищной политики) эти программы привели к результату, прямо противоположному тому, который планировался. Причем если планировавшееся улучшение должно было затронуть лишь некоторую часть семей, то реальное проведение программ отрицательно сказалось не на части, а на всех семьях со средним достатком. Подобным образом не оправдали себя правительственные социальные программы 1970-х годов в Италии и ряде других европейских стран.

Примерно с этого времени резко повышаются требования к обоснованию социальных программ и в государственном, и в частном секторе. Самое пристальное внимание к оценке программ начинают уделять те, кто их финансирует. Возникает также практика комплексной оценки законодательства по социальным вопросам.

23 См.: Якокка Л. Указ. соч. С. 174.

38

Возможно, одной из наиболее крупных работ такого рода стало проведенное в 1994 г. тотальное экспертирование законодательства Финляндии на предмет его соответствия интересам семьи. Заказанная Министерством просвещения Финляндии экспертиза была выполнена Пентти Ренкке в университете г. Тампере. Итоги экспертизы приняты к сведению государственными органами, включая парламент.

Следует подчеркнуть, что широкое применение экспертных методов в мировой практике оценки социальной политики, в том числе и в международных организациях (прежде всего в ООН и ее специализированных органах — ЭКОСОС, МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО и др.), не приводит к сворачиванию других видов социальных исследований. Нередко экспертизой называют комплексное социальное исследование.

Ограниченность социальной экспертизы по своим информационным возможностям ведет к тому, что ее результаты комбинируются с информацией, получаемой другими путями. Так, в американской практике использование экспертных методов осуществляется в рамках более широкой исследовательской деятельности, получившей название «оценка социальных последствий» (social impact assessment). Исследования такого рода включают применение для сбора и анализа социальной информации различных социологических методов.

Само применение экспертных методов существенно различается в зависимости от укоренившейся в той или иной стране традиции. Например, во Франции социальная экспертиза представляет собой «арбитраж»: она применяется, когда при реализации тех или иных программ и проектов возникает конфликтная ситуация.

Становление общественной экспертизы по социаль-

ным вопросам в России. Вопрос об общественной экспертизе для постсоветской России не нов. Еще в 1995 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России» была выражена следующая позиция: «В сфере нормо-

39

творчества целесообразно шире использовать возможности общественной экспертизы. Для этогонеобходимо:

продолжить практику создания общественных советов для анализа предложений структур гражданского общества; обеспечить максимально возможную открытость законодательного процесса в представительных органах власти

всех уровней; расширить практику заказов на экспертизу проектов нор-

мативных актов общественным объединениям, имеющим знания и опыт в конкретной сфере предмета регулирования»24.

Однако на практике эти инициативы реализовывались в довольно скромных масштабах. С начала 2010-х годов в России закрепляется вариант социальной экспертизы в виде общественного обсуждения законопроектов. Указ Президента РФ от 9.02. 2011 г. №167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» определяет порядок этого вида экспертизы. Обозначенные законопроекты могут быть вынесены на общественное обсуждение по решению Президента РФ. В таком случае федеральный государственный орган, разработавший законопроект (принимавший участие в его разработке), должен разместить в сети Интернет на своем официальном или специально созданном сайте тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту суказанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта соответствующий федеральный орган должен представить Президенту РФ доклад о результатах его обсуждения. В таком режиме, например, происходило в 2011 г. общественное обсуждение законопроектов «О полиции» и

24 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию : О действенности государственной власти в России. М., 1995. С. 103.

40