Социальная экспертиза. Учебное пособие
.pdfЭкспертиза нормативных правовых актов. Соци-
альная экспертиза может быть применена при установлении
достаточности правовой базы решения той или иной со-
циальной проблемы и/или защиты прав граждан. В данном случае достаточность правовой базы рассматривается не в юридико-техническом, а в социально-концептуальном ключе. Этим делается важный шаг в формировании задачи, которую надо решить правовыми средствами. Последствием может стать:
*отмена устаревшего акта законодательства;
*внесение изменений в действующее законодательство (создание дополнительных правовых норм без изменения состава актов законодательства; устранение противоречия в актах законодательства; имплементация норм международного права);
*создание нового акта законодательства;
*модификация актов законодательства в новую отрасль законодательства (с созданием заглавного акта);
*разработка изменений и дополнений для внесения
вКонституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Иногда решение той или иной социальной проблемы нуждается в оценке целой отрасли законодательства, чтобы установить соответствие целой группы законов и других актов законодательства задаче практического разрешения этой проблемы. В этом случае социальная экспертиза отрасли законодательства своим итогом, формулируемом в заключении, должна иметь:
*вывод о достаточности (недостаточности) правовой базы решения возникшей социальной проблемы;
*выявление тех сторон социальной проблемы, которые необходимо связаны с реформированием действующего законодательства;
*предположение о содержании норм, которые целесообразно юридически оформить;
*оценку возможных социальных последствий введения таких изменений, как и сохранения критикуемого положения.
101
В то же время было бы неверным выдвигать перед социальной экспертизой требование определить, какой должна быть юридическая форма предлагаемых изменений (нужен ли новый федеральный закон, указ Президента РФ или акт другого уровня). К сожалению, положение таково, что социальная составляющая экспертизы часто подменяется непрофессиональным рассуждением о форме юридической новеллы. Между тем у социальной экспертизы отрасли права есть собственные задачи, не менее важные, чем правовой анализ экспертируемой группы документов. Экспертиза основывается не на системе права, а на реальной жизнедеятельности людей и поэтому способна дать нетривиальную информацию, структурно не совпадающую с правилами, принятыми в правовой системе.
Экспертные работы данного вида обычно ведутся при подготовке новых законопроектов или информации для международных организаций по обязательствам в области прав человека, взятых на себя Россией. Но такие экспертизы чаще всего не выходят за рамки правового анализа и довольно редко вторгаются в собственно социальные вопросы.
При социальной экспертизе документальных источников необходимо свести многообразные качественные оценки текста к ограниченной группе параметров, которые и составят ядро экспертной оценки документа.
Социальная экспертиза акта законодательства призвана выявить:
*соответствие содержащихся в акте норм социальной практике, макросоциальным процессам;
*соотношение общественных сил, удовлетворенных и неудовлетворенных принятым способом решения проблемы, возможности по достижению компромисса между ними и компенсации ущерба, наносимого принятым решением одной из сторон, если это вытекает из природы акта законодательства;
*возможные макро- и микросоциальные следствия акта, его непротиворечие основным правам человека;
*возможные должностные злоупотребления нормами данного акта, блокирования их в решениях и действиях ор-
102
ганов исполнительной власти; искажения в подзаконных актах и правоприменительной практике;
*общественное мнение в отношении акта, в том числе
всвязи с его оценкой в средствах массовой информации.
В известных пределах (с учетом различия нормативной силы документов) изложенное может быть применено к любым актам власти, содержащим нормы, затрагивающие социальную сферу.
Принципиально сходные задачи решаются при проведении экспертных работ, связанных с подготовкой законопроектов и проектов других актов законодательства. Законопроект, с одной стороны, не есть свершившееся действие власти, но, с другой стороны, содержит в себе ориентиры и для общественного мнения, и для направленности разрешения властями коллизий, возникающих при противоречии норм права или в незаполненном правовом пространстве. В этом отношении его социальная экспертиза имеет особое значение и позволяет как утвердиться в верности предпринимаемой меры, так и не допустить опасных ошибок в правотворчестве.
Кроме экспертных оценок по вопросам, названным выше, здесь выделяется область оценивания прогресса или регресса в отношении власти к общественной проблеме. Практически не во всех случаях это сознательная позиция власти. Нередко в проекте проявляется невнимание или недостаток компетентности разработчиков. Но экспертная оценка не учитывает источник заблуждения, она имеет дело с анонимным (в смысле авторства) текстом, подобным норме принятого закона.
Общественная экспертиза законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» (2012 г.), организованная Институтом фундаментальных и прикладных исследований Московского гуманитарного университета и направленная в Государственную Думу ФС РФ, на основе ответов более 1000 студентов и сотрудников из более 150 вузов России показывает несогласие в образовательном сообществе и в студенческой среде с целым рядом положений, вошедших в законопроект, в том числе имеющих концептуальный характер. Солидарное отрицательное мнение
103
высказывается по таким вопросам как: утверждение государст- венно-общественных начал только в низовом звене системы образования; выплата образовательной организацией средств заказчику в случае прекращения ее деятельности, атакже в случаях аннулирования соответствующей лицензии, лишения ее государственной аккредитации, истечения срока действия свидетельства о государственной аккредитации; стремление перераспределить полномочия в сфере образования в пользу органов исполнительной власти, включая и вопросы содержания образования; закрепление ЕГЭ законом как обязательной и единственной формой контроля знаний; перевод аспирантуры из системы послевузовского образования в систему высшего образования; расширение роли религиозных организации в определении содержания учебных программ; расширение роли работодателей в оценке эффективности работы вуза; переименование вузов в образовательные организации высшего образования. В целом эксперты критически оценили законопроект и по содержанию, и по форме. Закон, который должен быть понятен не только работникам управления образовательной сферой, но и значительному числу россиян, в том числе студентам, преподавателям, родителям, по форме таковым не является. Вопрос о самой форме закона, таким образом, как показала общественная экспертиза, требует дополнительной проработки и обсуждения.
Итак, при экспертировании законопроекта критика его норм ведется, как если бы они были приняты, но при этом эксперт вправе высказаться по дальнейшей судьбе законопроекта, включая его полное отвержение по концептуальным соображениям.
Некоторые аспекты экспертной оценки законопроектов предопределены законодательством. Так, Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы такой экспертизы в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Согласно обозначенному Закону, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) по методике, определенной Правительством Российской Федерации, возложено на прокуратуру Российской Федерации, Минюст России, а также на ор-
104
ганы, организации и их должностных лиц. Институты гражданского общества и граждане, аккредитованные Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, в котором должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Такое заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Экспертиза концепций, проектов и программ. В от-
личие от законов рассматриваемый вид документов в своей основе отнесет в более или менее отдаленное будущее, содержит не предписание, а скорее намерение действовать определенным образом. Нормативность здесь обнаруживается главным образом там, где фиксируется план действий, которые еще только предстоит предпринять. Это и позволяет и на проектной, и на более поздних стадиях (уже после принятия соответствующего решения) вести критику текста
вформе экспертной оценки.
Вданном случае фактически предполагается разработка сценариев прогностического характера, причем оценки строятся по принципу факторной группировки, без строгого расчета доли каждого фактора в системе их взаимодействия. Эта часть экспертизы как раз и отличает ее от рецензии на документальные тексты.
Итак, социальная экспертиза государственных (федеральных, региональных, местных) программ (проектов) должна:
105
*выявить возможные негативные и позитивные следствия осуществления таких программ (проектов), в том числе специфичные для избранного уровня решения;
*обозначить динамику взаимодействия противоречащих факторов осуществления принимаемой программы и предположить различные сценарии развития событий под влиянием предполагаемых действий;
*представить сценарии развития событий в случае непринятия решения или принятия иной (альтернативной) программы;
*выявить основных субъектов социальных отношений, заинтересованных в реализации или, напротив, в недопущении реализации программы, и их наиболее вероятные действия в поддержку решения или за его отмену (изменение).
Экспертиза конкурсных проектов. В настоящее время
вРоссии широко распространенной практикой стало предоставление государственными и муниципальными органами (на федеральном, региональном и местном уровнях), политическими партиями, общественными икоммерческими организациями грантового финансирования в рамках объявленного конкурса проектов или программ всоциальной сфере. Конкурс на получение грантового финансирования предполагает необходимость проведение экспертизы социальных проектов и программ, разработанных различными организациями. В этом случае возникает специфическая экспертная задача по сопоставлению довольно разных текстов и предпочтению тех или иных из них. Выработка оснований для предпочтения ведется в зависимости от целевого назначения конкурса.
Особенность данного вида экспертизы состоит в том, что номинально или фактически эксперт становится членом жюри, он вынужден построить «лифт» проектов, не ограничиваясь предпочтением лучшего и отвержением всех остальных.
Технологические приемы работы с большим числом проектов выработаны многими экспертными советами. Рассмотрим правила, которыми руководствуются различные
106
экспертные советы, действующие как в государственных, так и негосударственных структурах.
Порядок распределения и предоставления субсидии из бюджета города Москвы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение части затрат, связанных с осуществлением социально значимых программ в сфере семейной и молодежной политики в городе
Москве установлен Постановлением Правительства Москвы от 30 декабря 2011 г. № 670-ПП55.
Субсидии предоставляются Департаментом семейной и молодежной политики города Москвы юридическим лицам (за исключением государственных учреждений) и индивидуальным предпринимателям, реализующим социально значимые программы в сфере семейной и молодежной политики в городе Москве, направленные на: 1) повышение престижа семьи и семейных ценностей; 2) профилактику социального сиротства; 3) профилактику и предупреждение насилия в семье; 4) работу с замещающими семьями; 5) работу с детьми, оставшимися без попечения родителей, переданными на воспитание в семью, и имеющими особенности в развитии; 6) развитие созидательной активности молодежи; 7) интеграцию молодежи, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, в общество; 8) духовно-нравственное развитие и воспитание молодежи, защиту их нравственности; 9) профилактику правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи.
Рассмотрение и оценки заявок на получение субсидии осуществляется в два этапа. На первом этапе Департамент создает экспертную комиссию, состоящую из представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не претендующих на получение субсидии и осуществляющих свою деятельность в сфере семейной и молодежной политики по обозначенным направлениям Программ, и независимых экспертов, привлекаемых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Состав
55 URL: http://www.mosportal.ru/3/2/pp_670.pdf
107
и порядок организации работы экспертной комиссии устанавливается руководителем Департамента.
Экспертная комиссия оценивает заявки на получение субсидии в соответствии со следующими критериями:
1. Соответствие целей мероприятий, предложенных претендентом на получение субсидии, планируемым результатам (Ств):
25 баллов — полное и однозначное соответствие планируемых результатов;
15 баллов — полное, но неоднозначное;
10 баллов — однозначное, но неполное соответствие;
5 баллов — явное неполное и неоднозначное соответствие;
0 баллов — запланированные мероприятия не соответствуют заявленным целям мероприятий.
2. Измеряемость количественных и качественных показателей результатов проводимых мероприятий, заявленных претендентом на получение субсидии, в рамках выполнения мероприятий социально значимой программы в сфере семейной и молодежной политики в городе Москве (Изм):
25 баллов — все предполагаемые результаты мероприятий социально значимой программы в сфере семейной и молодежной политики в городе Москве можно оценить точно и объективно;
15 баллов — часть основных результатов точно и объективно будут оценены в рамках мероприятий;
10 баллов — показатели оценки результативности предложены, но их точная и объективная оценка не предусмотрена в рамках выполнения мероприятий;
5 баллов — точные и объективно устанавливаемые показатели результативности не представлены в мероприятиях;
0 баллов — заявлены результаты мероприятий, не поддающиеся объективной и точной оценке.
3. Адресность донесения работ, услуги, товара до запланированной целевой группы (Адр):
108
25 баллов — мероприятия включают реализацию механизмов надежной проверки адресности;
15 баллов — адресность может быть проверена, но не предусмотрена мероприятиями;
10 баллов — проверка адресности затруднена или сопряжена с существенными дополнительными затратами;
5 баллов — механизмы реализации мероприятий не позволяют достоверно установить адресность донесения работы, услуги, товара;
0 баллов — предложенные механизмы осуществления мероприятий не позволяют обеспечить адресность донесения работы, услуги, товара до целевой группы.
4. Экономичность предложенных затрат (отсутствие излишних затрат и завышенных расходов) (Эк):
25 баллов — все запланированные затраты обоснованы, смета затрат завышена менее чем на 10% и может быть сокращена без ущерба для результата;
15 баллов — смета затрат завышена на 10-30% и может быть сокращена без ущерба для результата;
10 баллов — смета затрат завышена более чем на 30% и может быть сокращена без ущерба для результата;
0 баллов — смета затрат не соответствует запланированным мероприятиям.
Эксперты (не менее двух) выставляют по каждому критерию оценки заявки баллы от 0 до 25 баллов.
По итогам оценки экспертной комиссии по каждому из четырех критериев каждой заявке на получение субсидии присваивается средняя оценка экспертов — от 0 до 50 баллов.
Итоговая сумма баллов экспертной оценки (от 0 до 100 баллов) определяется по формуле:
Э = Ств + Изм + Адр + Эк
Для рассмотрения и оценки заявок на втором этапе Департамент создает отраслевую комиссию по вопросам предоставления субсидии. Состав отраслевой комиссии и
109
порядок ее работы устанавливается руководителем Департамента.
Отраслевая комиссия группирует заявки по направлениям Программ, оценивает заявки в соответствии с критериями отбора, выставляет баллы, ранжирует заявки в рамках каждого направления Программ с учетом оценки экспертной комиссии.
Отраслевая комиссия оценивает заявки на получение субсидии по следующим критериям:
1. Доля финансирования за счет собственных и (или) привлеченных средств и (или) ресурсов претендента на получение субсидии от общей суммы затрат на финансирование мероприятий социально значимой программы в сфере семейной и молодежной политики в городе Москве (Дф):
1.1. 20% — 10 баллов;
1.2.от 21% до 23% — 15 баллов;
1.3.от 24% до 26% — 20 баллов;
1.4.от 27% до 29% — 25 баллов;
1.5.от 30% до 32% — 30 баллов;
1.6.от 33% до 35% — 35 баллов;
1.7.от 36% до 38% — 40 баллов;
1.8.от 29% до 40% — 45 баллов;
1.9. более 40% — 50 баллов.
2. Срок осуществления претендентом на получение субсидии деятельности в сфере семейной и молодежной политики (Срд):
2.1.от 1 до 2 лет (включительно) — 5 баллов;
2.2.от 2 до 3 лет (включительно) — 10 баллов;
2.3. свыше 3 лет — 15 баллов.
3. Новизна предлагаемых претендентом на получение субсидии решений (создание новых методов, проведение нового мероприятия, оказание новой услуги, создание нового продукта) (Нов):
3.1. Достижение основных предполагаемых результатов мероприятий социально значимой программы в сфере семейной и молодежной политики в городе Москве базиру-
110