Социальная экспертиза. Учебное пособие

экспертизы культурных ценностей, включающая среди прочего порядок привлечения для осуществления этой деятельности специалистов музеев, архивов, библиотек, реставрационных и научно-исследовательских организаций и иных специалистов (ст. 16). Порядок проведения экспертизы

иконтроля за вывозом культурных ценностей с территории Российской Федерации определен Положением о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2001 г. №322.

Многие виды экспертиз осуществляются специализиро-

ванными государственными и негосударственными струк-

турами на федеральном и региональном уровнях. Такого рода структуры имеются в системе Госстроя, Роспатента, Росстандарта России. Экспертные поручения дают федеральные надзорные органы — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и бл а- гополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и др. В составе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации есть Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), на которую возложены обязанности по организации и проведении государственной экологической экспертизы; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) имеет в своем подчинении федеральное государственное учреждение (ФГУ) «Госэкспертиза в области ГОЧС

ипожарной безопасности», судебно-экспертные учреждения федеральной противопожарной службы МЧС России; при Министерстве регионального развития действует Экспертный совет по региональной инвестиционной политике и подведомственное федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (ФАУ «Главгосэкспертиза России»).

21

Это общемировое явление в государственном администрировании. Например, в США установилась практика согласования внесенного предложения с авторитетными специалистами до того, как оно будет передано руководителю на утверждение. Для этих целей в наиболее крупных федеральных учреждениях созданы отделы согласования и контроля (часто называемые «подразделением экспертной оценки»), куда и поступают предложения, которые требуют согласования.

Некоторые виды экспертной деятельности строятся на негосударственной основе. Речь идет не только о наличии у тех или иных общественных объединений своих, альтернативных государственным систем экспертиз, как это было отмечено по отношению к «Гринпис». Есть экспертные задачи, которые в целом не характерны для государственных систем.

Таково, например,управленческое консультирование.

По определению специалиста по социологии организаций А. И. Пригожина, «управленческое консультирование — это разновидность экспертной помощи в области управления»13. Среди специфических черт такой помощи отмечается и то, что она не имеет для обратившейся за ней руководителя обязательной силы, что отличает ее, например, от экологической экспертизы. Здесь возникает целый комплекс отношений с заказчиком (клиентом), поскольку сфера применения типовых решений ограничена. Там, где типовые решения более приемлемы (аттестация кадров, постановка делопроизводства и т. д.), работают консультанты- «специалисты». Там, где решаются стратегические проблемы развития организаций, а значит, велика роль оригинальных подходов, работают консультанты-«дженералисты». Работа консультанта включает три основных этапа: организационную диагностику, выработку решений и разработку реализационных процессов14.

13 Пригожин А. И. Современная социология организаций. М. : Ин-

терпракс, 1995. С. 237. 14 См.: там же. С. 240.

22

Применение экспертной оценки в социологии. Экс-

пертиза применяется в социологии как один из наиболее распространенных способов получения первичных эмпирических данных. В числе социологических методов выделяется метод экспертной оценки, который состоит в получении определенной информации от специально отобранных лиц, компетентных в изучаемой проблеме.

Во многих случаях социолог имеет дело с ситуацией, когда трудно или невозможно выявить объект — носителя социальной проблемы. А значит, невозможно проводить массовый опрос, поскольку источник информации неопределен. Что это за ситуации? Известные социологи М. К. Горшков и Ф. Э. Шереги пишут: «Чаще всего такие ситуации связаны с попыткой прогнозировать изменение того или иного социального явления, процесса; с необходимостью представить состояние интересующего исследователя предмета через один, два, пять и более лет или дать объективную оценку таким сторонам деятельности и качествам людей, по которым их самооценка может оказаться искаженной. Подобная информация может исходить только от компетентных лиц—

экспертов, имеющих глубокие знания о предмете или объекте исследования»15.

Опрос компетентных лиц и есть экспертный опрос, а результаты экспертного опроса представляют собой экс-

пертные оценки.

По Горшкову и Шереги, у метода экспертной оценки в социологическом исследовании четыре функции: оценка состояния объекта, оценка причин социального явления или процесса,прогноз тенденций развития социальных процессов, выработка форм и методов решения социальных проблем16.

Общие черты экспертиз. В различных определениях специализированных экспертиз обращают на себя внимание:

15 Горшков М. К., Шереги Ф. Э. Прикладная социология: методология

и методы : учебн. пособие. М. : Альфа-М ; ИНФРА-М., 2009. С.139. 16 См.: там же. С. 140–141.

23

*понимание экспертизы как исследования, а в некоторых случаях (врачебно-трудовая, судебно-психиатрическая

инекоторые другие экспертизы) — освидетельствования;

*указание на специальный порядок назначения и проведения экспертизы;

*ограничение экспертных оценок областью значений,

необходимых для информационного представления объекта

идля установления достоверности характеристик объекта,

полученных другими способами; * установление таких преимущественных сфер приме-

нения экспертных оценок, как диагностика, проектирова-

ние и составление прогнозов.

В ряде экспертиз совершенно определенно фиксируется характер окончательного вывода: судебно-психиатри- ческая экспертиза решает вопросы вменяемости и невменяемости; судебно-почерковедческая экспертиза устанавливает исполнителя текстов и т. д.

На основе этих общих для большинства или ряда экспертиз параметров можно сформировать общее понятие об экспертизе. Но прежде предстоит выяснить один существенный вопрос: чем же данное исследование отличается от других видов исследования? Имеющиеся определения не дают на него ясного ответа. А он необходим, поскольку специфика экспертизы состоит вовсе не в том, что ее применяют для диагностирования или прогнозирования. Есть и другие способы получения результатов с той же функциональной нагрузкой (например, математическое моделирование, равно как и гадание по картам Таро или составление гороскопа).

Представляется, что решение этого вопроса дают разработки в области информатики. Здесь установилось представление об экспертной системе (expert system) как системе искусственного интеллекта, включающей знания об определенной слабо структурированной и трудно формализуемой узкой предметной области и способной предлагать и объяснять пользователю разумные решения. Экспертная система

24

состоит из базы знаний, механизма логического вывода и подсистемы объяснений17.

Итак, экспертиза в контексте исследований по искусст-

венному интеллекту представляет собой разрешение трудно формализуемой задачи. Возникшее как проблема программирования, это понимание назначения экспертизы приобрело общесистемный характер. Именно трудность формализации задачи делает неэффективными другие методы ее исследования, кроме экспертизы. По мере нахождения способа описания задачи формальными средствами возрастает роль точных измерений и расчетов и, напротив, уменьшается эффективность применения экспертных оценок.

Что позволяет экспертам решать трудно формализуемые задачи? Обычно говорится о компетентности эксперта. В главе III мы остановимся на этом подробнее, а пока назовем в предварительном порядке то, чем характеризуется компетентность специалиста, позволяющую говорить о нем как об эксперте. В определении экспертных методов Е. А. Хруцкий выделяет такие присущие специалистам свойства, на которых эти методы основываются, как знания, интуиция, опыт и «здравый смысл»18. Именно таков ансамбль свойств эксперта, которые составляют его компетентность. Благодаря этой четверке качеств ему становятся подвластными исследовательские задачи с низкой определенностью объектно-предметных характеристик и нерасчленяемостью (синкретизмом) целого.

Итак, экспертиза есть исследование трудно формализуемой задачи, которое осуществляется путем формирования мнения (составления заключения) специалиста, способного восполнить недостаток или несистемность информации по исследуемому вопросу своими знаниями, ин-

17См.: Основные понятия и определения. URL: http://fishproject222. googlecode.com/svnhistory/r136/trunk/fishproject222/Consultant/ Consultant/Consultant.xml

18См.: Хруцкий Е. А. Организация проведения деловых игр. М. :

Высш. шк., 1991. С. 20.

25

туицией, опытом решения сходных задач и опорой на «здравый смысл».

Понятие социальной экспертизы. Термин «социаль-

ная экспертиза» имеет немалое распространение в обыденной речи, в публицистике. Это означает, что на практическом уровне есть более или менее ясное представление о том, что социальная сфера может оцениваться по тем или иным вопросам. Но кроме такого бытового представления важно установить границы социальной экспертизы как понятия, имеющего четкое содержание. Это важно для практических целей социального управления.

Социальная экспертиза является проводимым специалистами (экспертами) исследованием, включающим диагностику состояния социального объекта, установление достоверности информации о нем и окружающей его среде, прогнозирование его последующих изменений и влияния на другие социальные объекты, а также выработку рекомендаций для принятия управленческих решений и социального проектирования в условиях, когда исследовательская задача трудно формализуема.

В основу этого определения положено определение понятия «экспертиза» в качестве родового. Дефиниция основана на выделении четырех функций социальной экспертизы. Эти основные для данного вида экспертизы функции таковы:

*диагностическая функция — освидетельствование состояния социального объекта в момент исследования;

*информационно-контрольная функция — исследова-

ние информации о социальном объекте и его окружении с целью установить ее достоверность и внести соответствующие коррективы, если информация содержит искажения;

*прогностическая функция — выявление возможных

состояний социального объекта в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе и возможных сценариев достижения объектом этих состояний;

* проектировочная функция — выработка рекоменда-

ций по тематике экспертирования социального объекта для

26

социального проектирования и принятия управленческих решений.

В определении понятия «социальная экспертиза» встречается термин «социальный объект», который следует пояснить. Социальные объекты — люди, социальные общности, социальные институты и процессы, организации, социальные ценности, идеи, концепции, нормативные акты, прямо или косвенно предусматривающие социальные изменения, и т. п. Перечень социальных объектов не должен быть закрыт, поскольку социальная реальность многообразна и несводима к небольшому числу характеристик. В то же время практические задачи социальной экспертизы заставляют придавать разным социальным объектам разное значение. Опыт проведения экспертизы, затрагивающей социальные вопросы, позволяет выделить группу приоритетных социальных объектов, что мы и сделаем ниже.

Особенности социальной экспертизы. Что же со-

ставляет специфику социальной экспертизы и определяет границы ее применения?

Реальности человеческой жизни составляют как бы два мира. Один — мир людей и вещей, другой — мир ценностей и норм. В своей повседневной жизни человек имеет отношения с другими людьми, включаясь в социальное пространство. Здесь он живет по тем же законам, что и другие социальные животные.

Однако человек уникален тем, что его социальное пространство есть одновременно символическое пространство, в котором преобразуются естественные человеческие потребности. То, что человек живет в символизированном мире, воспринимает реальность через ценностно-нормативную систему, а точнее ценностно-нормативные системы — как общепринятые, так и сложившиеся в сообществах, где проходит его жизнь или на которые он ориентируется (референтные группы), — определяет очень малую возможность пользоваться в экспертных оценках общими для всех эталонами и нормативами.

27

Для пояснения приведем пример. Попавший в Книгу рекордов Гиннесса дворец Истана Нурул Иман, принадлежащий султану Брунея, имеет 1788 комнат и подземный гараж для 110 султанских лимузинов. Если оценивать дворец, применяя к нему показатели необходимого для проживания числа комнат, получится, чепуха. Точно такая же нелепость возникнет, если к социальной оценке площади Дуврского замка (13,75 га) мы подойдем с санитарной нормой жилой площади.

Даже учет разного функционального назначения помещений в жилищах, например, таксиста и монарха или разницы в финансовых возможностях того и другого не даст понимания столь заметных различий. Символическое же пространство вполне приемлет такой контраст: богатство, власть, престиж — их символические знаки, выраженные в «жилищной форме», не менее важны для людей, для общества, чем обладание жильем, достаточным для обеспечения физиологических потребностей. Социальное неравенство до определенного предела воспринимается как норма не только теми, кто обладает богатством, властью, престижем, но и теми, кто всем этим не обладает.

При всех недостатках, вытекающих из сложностей оценки социальной сферы, социальная экспертиза все же может дать важные результаты для принятия управленческих решений. Во-первых, отмеченные сложности характерны для любых (не только экспертных) социальных исследований. Во-вторых, экспертиза может применяться тогда, когда другие социальные исследования или не могут быть проведены, или неэффективны.

Обстоятельства, при которых проводится социаль-

ная экспертиза. В теории прогнозирования и принятия решений признано, что экспертиза наиболее эффективна, если:

*недостает данных об объекте;

*недостает данных о среде существования объекта (т. е.

когда налицо неопределенность среды функционирования); * прогнозируются средне- и долгосрочные последст-

вия в отношении объектов, подвергающихся быстрому изменению (например, новая отрасль науки);

28

* решение надо принимать в условиях дефицита вре-

мени или в экстремальных ситуациях.

Для социальной экспертизы этот перечень должен быть дополнен случаями, когда имеется избыток информации о социальном объекте. В таких ситуациях очень сложно отделить важное от неважного, главное от второстепенного.

Аналогичную ситуацию выделил в качестве существенной для сферы бизнеса один из крупнейших американских менеджеров, возглавлявший американские автомобильные компании «Форд» и «Крайслер», Ли Якокка: «Самая большая проблема, с которой столкнулся сегодня американский бизнес, заключается в чрезмерном объеме информации у большинства менеджеров»19.

Цель и задачи социальной экспертизы. Целью соци-

альной экспертизы является установление соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, других структур гражданского общества и социальных институтов жизненным потребностям и интересам людей и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению этого соответствия.

Социальная экспертиза не может быть безбрежной по целям и задачам, иначе ее проведение потеряет практический смысл. Когда мы говорим об установлении соответствия деятельности органов государственной власти, структур гражданского общества и других социальных институтов жизненным потребностям и интересам людей и задачам социальной политики, то обозначаем этим тот социальный итог, к которому должна вести экспертиза.

Но если иметь в виду все возможные ситуации, в которых затрагиваются социальные интересы людей, то эксперты оказались бы в крайне затруднительном положении из-за объема деятельности и ее неопределенности. Поэтому необходимо уточнить цель социальной экспертизы через постановку задач, которые она призвана решать конкретно.

Задачи социальной экспертизы таковы:

19 Якокка Л. Карьера менеджера : пер. с англ. М. : Прогресс, 1990.

С. 84.

29

*дать аргументированное заключение о соответствии нормативных правовых актов и деятельности органов государственной власти, решений и деятельности органов местного самоуправления и других структур гражданского общества положениям социальной политики;

*выявить положения документов или факты деятельности, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценить возможные масштабы таких последствий;

*оценить на предмет соответствия законным интересам граждан проекты нормативных правовых актов, социальные проекты и программы и представить вывод о целесообразности и допустимости их реализации;

*внести предложения по решению возникшей социальной проблемы.

Итак, социальная экспертиза проводится прежде всего тогда, когда нужно оценить позитивные или негативные последствия принятия нормативных правовых актов и других управленческих решений в социальной сфере, а также когда надо установить эффективность уже принятых решений.

Объекты и предмет социальной экспертизы. Огра-

ничив задачи социальной экспертизы, мы ограничиваем и ее объекты, т. е. то, что подлежит экспертированию.

Объектами социальной экспертизы являются:

*акты законодательства (федерального, субъектов Российской Федерации);

*ведомственные нормативные акты;

*нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

*федеральные, региональные, местные, корпоративные социальные программы и проекты;

*концепции в области социальной политики (органов государственной власти, структур гражданского общества);

*отчеты о деятельности, официальные доклады и другие информационные и аналитические материалы, на базе которых принимаются решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководства организаций по социальным вопросам;

30