Приостановление и возобновление предварительного расследования. Учебное пособие

2)отменятьнезаконные и необоснованныепостановления дознавателяоприостановлениипроизводствапоуголовномуделу(п. 3ч. 1ст. 401, ч. 31 ст. 223 УПК РФ);

3)давать дознавателю указанияо направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п. 2 ч. 3 ст. 401 УПК РФ).

Помимоначальникаподразделения дознания, ведомственный контроль осуществляют и вышестоящие подразделения. Так, согласно приказу МВД России от 21 ноября 2012 г. № 1051 «Вопросы организации деятельности подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов Министерствавнутренних дел Российской Федерации» Главное управление на транспорте МВД России, Управление по организации дознания МВД России и подразделенияорганизации дознаниятерриториальных органов МВД России всоответствии скомпетенцией вправе запрашивать, изучать материалы проверки по сообщениям о преступленияхи уголовныедела, находящиесяв производстведознавателей, а также прекращенные и приостановленные производством.

Организация работы по контролю за законностью и обоснованностью решения о приостановлении дознания осуществляется дознавателями подразделений по организации дознания фактически по аналогии

сдеятельностьюследователей организационно-зональныхиконтрольно- методических отделов.

Можно констатировать, что в настоящее время ведомственный процессуальный контроль за приостановлением предварительного расследования осуществляется как в рамках УПК РФ, так и в рамках ведомственного правового регулирования, что обязывает следователя (дознавателя) быть более внимательным при принятии данного решения.

Следующим средством обеспечения законности и обоснованности приостановленияпредварительногорасследованиявыступаетпрокурорский надзор.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» составной частью предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознаниеипредварительноеследствие,являетсязаконностьпринимаемыхими решений, в том числе и решения о приостановлении предварительного расследования. Неоднократно в интервью и докладах Генеральный прокурор Российской Федерации обращает внимание на большое количе-

61

ствонарушений при принятии данного решения, на значительноечисло отмененных постановлений о приостановлении предварительногорасследования23. Отсутствие надлежащего прокурорского надзора может приводить к таким негативным последствиям, как освобождение от уголовной ответственности обвиняемых, виновность которых доказана собранными по уголовному делу доказательствами ввиду истечения сроков давности уголовногопреследования, а также утрата уголовных дел24.

В соответствии с п. 1.9 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162, п. 18 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 137 прокурор в течение одногомесяца со дня вынесенияследователем (дознавателем) постановления о приостановлении предварительного расследования проверяет законность и обоснованность данного решения.

Следует согласиться с мнением В. Н. Исаенко о том, что надзор в этом направлении нацелен на выяснение вопроса: явилось ли приостановление предварительного расследования объективно вынужденным и не противоречащим закону решением, принятым в условиях, исключающих возможность продолженияпредварительногорасследованиялибо его завершения. Проверяя законность и обоснованность приостановления уголовного дела, прокурор должен выяснить следующее:

а) приостановлено ли предварительное расследование по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 208 УПК РФ;

б) подтверждено ли материалами уголовного дела наличие оснований, по которым приостановлено предварительное расследование;

в) выполнено ли следователем (дознавателем) требование о выполнении всех следственных действий, производство которых возможно в отсутствие подозреваемого (обвиняемого);

г) приняты ли все возможные меры по розыску либо установлению этого лица;

д) нет ли оснований для возобновления предварительного расследования в связи с его недостаточной полнотой;

23Чайка Ю. Война с преступным миром // Рос. газета. 2013. 29 апр. ; Интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки журналу «Человек и закон» (18 января 2010 г.). URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/ interview/65682/ (дата обращения: 20.07.2013).

24Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 673.

62

е) уведомлен ли потерпевший о приостановлении предварительного расследования и предоставлена ли ему возможность обжалования данного процессуального решения25.

Анализ норм УПК РФ, положений приказов Генерального прокурора Российской Федерации позволяет выделить следующие полномочия прокурора, которые он вправе использовать при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью приостановления предварительного расследования:

1)получать копиюпостановленияоприостановлениипредварительного расследования (ч. 2 ст. 208 УПК РФ). Пункт 1.9 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162 предусматривает обязательное ведение раздельно по ведомствам книг учета поступивших копий постановлений о приостановлении предварительного следствия;

2)истребовать и проверять законность и обоснованность решения следователяили руководителяследственного органа оприостановлении уголовного дела и принимать по нему решение в соответствии с УПК РФ (п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

3)отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа о приостановлении предварительногоследствия(ч. 11 ст. 211УПКРФ).Необходимоотметить,чтополномочия, предусмотренные п. 51 ч. 1 ст. 37 и ч. 11 ст. 211 УПК РФ, появилисьвсвязиспринятиемФедеральногозаконаот28 декабря2010 г.№ 404ФЗ26.Допринятияэтогозаконавпериодссентября2007 г.поянварь2011 г. прокурор по УПК РФ был лишен возможности своим постановлением отменять незаконные и необоснованные постановления следователя о приостановлениипредварительногоследствия.Положениядействовавшего на тот момент приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 136 указывали на необходимость направления руководителю следственного органа требования обустранении нарушения федерального законодательства для решения вопроса последним оботменеданногопостановления.Эта процедура былагромоздкой, недостаточно оперативной для устранений нарушений закона, поскольку ру-

25Исаенко В. Н. Проверка прокурором законности и обоснованности приостановления предварительного следствия // Вестник Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 6. С. 35–38.

26О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия :федеральныйзаконот 28 декабря2010 г.№ 404-ФЗ // Рос.газета. 2010.30 дек.

63

ководительследственногооргана мог не согласитьсяспозицией прокурора (хотя статистика свидетельствовала о том, что по большей части внесенных прокурором требований (96–98%) следователями органов внутренних дел принимались меры по устранению нарушений закона27).

По данным статистики, в 2010 г. в Омской области прокурором в адресруководителейследственных органоввсистемеОВД былонаправлено 3043 требования для решения вопроса об отмене постановления о приостановлении предварительного следствия (в том числе в 44 случаях требования были внесены по результатам рассмотрения жалоб прокурором), по результатам рассмотрения которых все 3043 постановления отменены (100% случаев). Для сравнения: в ФСКН рассмотрено 167 требований прокурора, отменены все 167 постановлений о приостановлении предварительного следствия (100% случаев); в Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации рассмотрено 105 требований прокурора, отменено только 96 постановлений о приостановлении предварительного следствия (91,4% случаев), в 9 случаях руководитель следственного органа несогласилсяс позицией прокурора,

апо требованию вышестоящего прокурора отменено 4 постановления.

Вюридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что в условиях возросшей процессуальной самостоятельности следственных органов предоставленных прокурору полномочий явно недостаточно для осуществления эффективного надзора за их деятельностью в целях обеспечения законности и правопорядка. Многие авторы высказывали предложение вернуть прокурору право отменять незаконные и необоснованные решения следователя28, в том числе и решения о приостановлении предварительного следствия. В связи с этим возвращение прокурору полномочия по отмене незаконного и необоснованного постановления следователя о приостановлении предварительного следствия можно признать обоснованным.

Стоит согласиться с В. А. Лазаревой в том, что полномочие прокурора, закрепленное в п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, нельзя назвать удачным как с точки зрения законодательной техники (формулировки), так и по

27Ковтун Н. Н. Требование прокурора как акт прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве // Уголовный процесс. 2010. № 7. С. 23.

28См., напр.: Хлопушин С. Применение УПК после внесения изменений // Законность. 2008. № 4. С. 9–13 ; Дмитриев С. Шаг вперед, два шага назад // Там же.

№7. С. 33–35 ; Халиулин А. Г. Правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам нуждается в исправлении системных ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 11. С. 3–8 ; и др.

64

существу. Во-первых, необходимо отметить, что слова в предложении не согласованы (получилось, что прокурор может «истребовать законностьи обоснованностьрешений»). Во-вторых,данноеполномочиевряд ли что-либо добавило по существу, поскольку право прокурора проверять законность и обоснованность приостановления предварительного расследования вытекает из содержания других норм (например, ч. 2 ст. 208 УПК РФ), кроме того, является неоспоримым в силу самой функции прокурора как органа надзора за законностью всей процессуальной деятельности органов предварительного расследования29.

В рамках реализации п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе изучать уголовное дело, по которому принято решение о приостановлении предварительногорасследования (напрямую в УПК РФ данное право не сформулировано (в ч. 21 ст. 37 УПК РФ сказано об ознакомлении по мотивированному письменному запросу прокурора с материалами уголовного дела, еще находящегося в производстве), однако в п. 1.9 приказа ГенеральногопрокурораРоссийской Федерацииот 2 июня2011 г. № 162 прокурору предписано обеспечить проверкуи изучениематериалов всех приостановленных уголовных дел).

При проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия прокурор должен:

—применять комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-розыскных мероприятий и изучать материалы приостановленныхуголовных дел одновременноссоответствующимиделами оперативного учета в случае приостановления расследования по пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ;

—принимать во внимание лишь объективно сложившиеся обстоятельства, подтверждающие выводы следователя о невозможности участия подозреваемого (обвиняемого) в производстве по уголовному делу в случае приостановления расследования по п. 3 ч. 1 ст. 208 УПК РФ;

—исходить из того, что решение о приостановлении расследования по п. 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ может приниматьсятолько при наличии медицинского заключения о невозможности участия лица в следственных и процессуальных действиях по уголовному делу;

—обращать внимание на факты неоднократного вынесения следственными органами постановлений о приостановлении предварительногоследствияпослевозобновленияпроизводстваподелу, оцениваяпри

29 Лазарева В. А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) // Уголовное судопроизводство. 2011. № 3. С. 2.

65

этом объем проведенных по делуследственных, а также иных процессуальных действий в период его возобновления;

— использовать предоставленные законом полномочия по устранению нарушений УПК РФ, допускаемых при вынесении постановлений о приостановлении предварительного следствия при отсутствии оснований, установленных ст. 208 УПК РФ, и решительно пресекать факты вынесениянезаконныхпостановлений оприостановлениипредварительного следствия вместо продления сроков предварительного следствия30. Данное требование объясняется тем, что в следственной практике известны случаи принятия решений о приостановлении предварительного следствия по надуманным, не соответствующим уголовно-процессуаль- ному закону основаниям, с нарушением условий приостановления, а также вследствие бездеятельности следователей (волокиты по уголовномуделу)и с целью избежатьнегативной реакции руководителей следственных органов при обращении к ним с ходатайствами о продлении сроков предварительного следствия31.

Важноучитывать позицию КонституционногоСуда РФ, согласно которой нарушения разумных сроков уголовного судопроизводства могут иметь место и в случае, когда подозреваемый или обвиняемый по делуне был установлен и имеются данные, свидетельствующие о непринятии должных мер судом, прокурором, руководителем следственного органа, следователем, органом дознания, дознавателем в целях своевременного осуществления досудебного производства по уголовному делу и установленияподозреваемых(обвиняемых)всовершениипреступлениясучетом общей продолжительности производства по уголовному делу32.

Согласно ч. 11 ст. 211 УПК РФ, признав постановление руководителя следственного органа или следователя о приостановлении предвари-

30Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 12 июля 2010 г. № 276 // Законность. 2010. № 10. С. 64–66.

31Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. 2-е изд., перераб. и доп. С. 674.

32По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1, пункта 1 части 1, частей 6 и 7 статьи 3 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», частей первой и четвертой статьи 244.1 и пункта 1 части первой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

всвязис жалобой гражданки А. Е. Поповой :постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 14-П // Рос. газета. 2013. 2 июля.

66

тельного следствия незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела отменяет его, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию,котороевместесматериаламиуголовногодела незамедлительно направляет руководителю следственного органа.

Постановлениепрокурора обязательнодляруководителяследственногооргана и нетребует дублированияпоследним отмены решениясвоим постановлением.

В. А.Лазарева справедливо обращаетвнимание на то,что законодатель несколько сузил возможности прокурора по отмене постановления о приостановлении, поскольку, если незаконное постановление следователя отменяет сам руководитель следственного органа или если прокурор отменяет аналогичное постановление дознавателя, то УПК РФ не обязывает их мотивировать это постановление, т. е. указывать конкретныеобстоятельства, подлежащиедополнительномурасследованию, ине ограничивает реализации их права на отмену какими-либо сроком33.

Интересен вопрос о том, как быть в случае, если прокурор в течение 14 суток с момента получения материалов уголовного дела не принял решение об отмене постановления о приостановлении предварительного следствия (такая ситуация хоть и редко, но формально все же возможна).

Полагаем, что пропуск указанного срока лишает прокурора права отменять названное вышенезаконное и необоснованное постановление следователя, руководителя следственного органа. В таком случае прокурор может, руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ, требовать от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, а соответствующий руководитель следственного органа отменяет данное постановление, поскольку его полномочие каким-либо сроком не ограничено.

Статистика говорит о том, что прокурор весьма активно использует полномочие, закрепленное ч. 11 ст. 211 УПК РФ. Так, в 2011 г. в Омской области прокурором отменено 3118 постановлений о приостановлении предварительногоследствия,вынесенных следователямиразличных ведомств (2821 — следователями органов внутренних дел, что составляет 90,4% от общегочисла всех отмененных постановлений). В 2012 г. прокурором отменено 3262 постановления (2890 — следователями органов

33 Лазарева В. А. Указ. соч. С. 5.

67

внутренних дел (88,5%)). В 2013 г. прокурором отменено 2957 постановлений(2636 —следователямиоргановвнутреннихдел(89,1%)).Всего же в 2012 г. прокурором в Российской Федерации было отменено 230 249 постановленийоприостановлении предварительногоследствия. В 2013 г. прокурором отменено 222 604 постановления о приостановлении предварительного следствия.

Изучение постановленийпрокурора об отменепостановлений следователя о приостановлении предварительного следствия показывает, что основнымипричинамиотмены данногорешенияследователявыступают:

—при приостановлении уголовного дела по п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ — нарушение требований ч. 5 ст. 208 УПК РФ, что выражается в невыполнении всех следственных действий, производство которых возможно в отсутствие подозреваемого (обвиняемого) (например, не допрошены все лица, чьи показаниямогутиметьзначение для дела, при наличии существенных противоречий не произведены очные ставки, процессуальным и оперативным путем не отработаны на причастность конкретные лица, не направлены запросы в сотовые компании, не произведенополучениеинформацииосоединенияхмеждуабонентами(или) абонентскими устройствами и т. д.);

—приприостановлении уголовногоделапопп. 2–4 ч. 1ст. 208УПК РФ — выводследователя неоснован наматериалах уголовногодела (например, отсутствуют сведения о том, что лицо скрылось от следствия, недостаточноподтвержден выводо наличии заболеванияподозреваемого (обвиняемого), которое исключает его дальнейшее участие в производствеподелу,слишком расширительнотолкуется п. 3ч. 1 ст. 208 УПК РФ и не исчерпаны все возможности для обеспечения участия в деле подозреваемого (обвиняемого)).

Необходимо обратить внимание на то, что прокурор не вправе принять решение о возобновлении предварительного следствия, поскольку такое решение находится в компетенции следователя и руководителя следственного органа;

4) отменятьнезаконные и необоснованныепостановления дознавателя о приостановлении производства дознания (п. 6 ч. 2 ст. 37, ч. 31 ст. 223, ст. 211 УПКРФ). Пункт 18 приказаГенерального прокурораРоссийской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 137 обязывает прокурора особое внимание обращать на факты повторного приостановления производства дознания по уголовным делам без производства необходимых следственных действий и принятия мер к раскрытию преступления.

В случае установления оснований, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, в соответствии с ч. 31 ст. 223 УПК РФ прокурор имеет право вынес-

68

ти постановление о возобновлении производства по уголовному делу.

В2010 г. в Омской области прокурором отменено 3110 постановлений о приостановлении дознания, вынесенных дознавателями органов внут-

реннихдел,в 2011 г. —3314,в2012 г. — 3469,в2013 г. —3319. В2012 г.

в Российской Федерации прокурором всего отменено 185 490 постановленийоприостановлениидознания, вынесенных дознавателямиразличных ведомств (182 530 — дознавателями органов внутренних дел).

В2013 г. отменено185 013 постановленийоприостановлениидознания, вынесенных дознавателями различных ведомств (181 888 — дознавателями органов внутренних дел).

На реализацию права прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (дознавателя) о приостановлении предварительного расследования оказывают влияние ведомственные показатели (количество отмененных постановлений о приостановлении является одним из показателей оценки качества прокурорского надзора за следствием и дознанием). Прокурор «заинтересован» в том, чтобы это количество резко не отличалось от аналогичных показателей прошлых лет, а такжеот показателей других территориальных органов прокуратуры (приведенная выше статистика косвенно это подтверждает).

Всвязи с этим решение об отмене постановления следователя (дознавателя)должнобытьтакжезаконными обоснованным,анепринятым«для улучшения статистики». Недопустимо, когда фактически «по просьбе» прокурораорганыпредварительногорасследованияотменяютотегоимени определенное количество постановлений о приостановлении предварительного расследования.

Полномочияпрокурорадолжны способствоватьустранениюпрепятствий для движения уголовного дела и обеспечивать выполнение органамирасследованиявсехнеобходимых мер,которыепозволили бы установить лицо, совершившее преступление, и направить уголовноедело в суд дляпривлечения егок уголовной ответственности. Анализ практики показывает, что по большинству уголовных дел, по которым прокурором было принято решение об отмене постановления о приостановлении предварительного расследования по п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, после выполнения всех указаний прокурора повторно принимается решение о приостановлении по этому же основанию;

5)отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущенонарушение требований УПКРФ в связи спринятием решения о приостановлении производства дознания (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

69

6)рассматривать жалобы на постановление следователя (дознавателя) о приостановлении предварительного расследования(ст. 124 УПК РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 1 ноября 2011 г.№ 373«О порядкерассмотренияжалобна действия(бездействие)

ирешенияорганадознания,дознавателя,следователя,руководителяследственного органа и прокурора»);

7)участвовать в судебном заседании, проводимом в порядке ст. 125 УПК РФ, при рассмотрении жалобы судом на постановление следователя (дознавателя) о приостановлении предварительного расследования (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, п. 1.18 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 2 июня 2011 г. № 162, п. 21 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 137). При подготовке к участию в судебном заседании прокурору предписано изучать материалы уголовного дела, по которому обжалуется решение о приостановлении предварительногорасследования. Вслучаевыявления нарушений закона прокурор должен незамедлительно принимать меры к их устранению, отмене незаконного процессуального решения о приостановлении расследования до рассмотрения жалобы в суде, о чем информироватьсуд.При участиивсудебномзаседании прокурордаетписьменное заключение по поводу законности и обоснованности обжалуемого постановленияследователя (руководителя следственного органа) о приостановлении предварительного следствия;

8)инициировать вопрос о привлечении должностных лиц органов предварительного следствия и дознания, допустивших нарушения закона в связи с принятием решения о приостановлении предварительного расследования, к установленной законом ответственности в зависимости от характера нарушений закона путем внесения представления об устранении нарушений закона (ст. 22 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации») либо вынесения постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Контроль суда за законностью и обоснованностью приостановления предварительного расследования осуществляется в рамках процедуры обжалования данного решения в порядке ст. 125 УПК РФ.

Согласноч. 1ст. 125УПКРФпостановлениядознавателя,следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия(бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституци-

70