Природа российского правотворчества и механизма согласования интересов. Учебное пособие

1Министерство образования и науки Российской Федерации Рязанский государственный радиотехнический университет

А.В.ИЛЬИН

ПРИРОДА РОССИЙСКОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА И МЕХАНИЗМА СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ

Учебное пособие

Рязань 2018

2

УДК 34.01

ББК 67.Оя 73 Природа российского правотворчества и механизма

согласования интересов: учеб. пособие / А.В. Ильин; Рязан.гос.радиотехн.ун-т. Рязань, 2018. 80 с.

Рассматриваются общие проблемы теории российского правотворчества. Особое внимание уделяется проблеме согласования интересов при осуществлении правотворческой процедуры, осмысливается необходимость формирования консенсуального правопонимания в современной юриспруденции.

Предназначено для студентов дневного и вечернего отделений, изучающих курсы «Правоведение», «Теория государства и права», «Основы права», «Конституционное право».

Библиогр.: 61 назв.

Правотворчество, право, источники права, нормы права, согласование интересов в правотворчестве

Рецензент: кафедра истории, философии и права Рязанского государственного радиотехнического университета (зав. кафедрой проф. А.С. Соколов)

И л ь и н Ар т ур В а лер и ев ич

Природа российского правотворчества и механизма согласования интересов

Редактор Р.К. Мангутова Корректор С.В. Макушина

Подписано в печать 10.05.18. Формат бумаги 60х84 1/16. Бумага писчая. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 5,0.

Тираж 100 экз. Заказ Рязанский государственный радиотехнический университет.

390005, Рязань, ул. Гагарина, 59/1. Редакционно-издательский центр РГРТУ.

© Ильин А.В., 2018

© Рязанский государственный радиотехнический университет, 2018

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность пособия обусловлена необходимостью познания проблем правоведения, ведущей из которых, несомненно, выступает проблема оптимизации российского правотворчества.

Осознание важности данного государственно-правового феномена происходит во всех сферах государственной жизни, во всех ветвях государственной власти. Законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом, затрагивающим, по существу, все основные сферы общественной жизни.

Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся, во многом, определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального

идуховного развития России.

Внастоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важны сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп.

Изучение основ теории российского правотворчества и механизма согласования соответствующих интересов при его осуществлении имеет важное значение в подготовке студентов, способных применить полученные знания о государственно-правовых явлениях в своей практической деятельности.

Вданном учебном пособии акцентируется внимание на некоторых ключевых проблемах правотворчества, которые изучаются в рамках учебных курсов «Правоведение», «Основы права», «Теория государства и права», «Конституционное право».

4

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1.1. Правотворчество в современной России как важнейший вид юридической деятельности

Чаще всего правотворчество определяется как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права.

Если мы обратимся к толковому словарю В.Даля, то в нем слово «творить» означает «давать бытие», «созидать», «создавать», «производить», «рождать»1. Таким образом, как всякая иная творческая деятельность, правотворчество – это сознательный процесс, имеющий определенную практическую направленность и соответственно свою логику, процедуру, свои технические приемы, принципы.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования. Нельзя не согласиться с точкой зрения Г.В.Назаренко, в соответствии с которой «правообразование – это естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний»2.

Аналогичной позиции придерживался и А.В. Мицкевич: «Социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействия, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права»3.

Венгерский правовед И. Сабо считает4, что общество в определённый момент своего развития с неизбежностью приходит к осознанию необходимости посредством создания общего и

1См.: Даль В. Толковый словарь Т.4. М., 1956. С. 394.

2См.: Назаренко Г.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 107.

3См.: Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С.244.

4См.: Сабо И. Основы теории права / пер. с венгер.; под ред. В. А. Туманова. М.: Прогресс, 1974. С. 97.

5

абстрактного правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. И здесь возникает закономерный вопрос: все ли подобные отношения могут быть урегулированы обществом и государством посредством использования правовых явлений? Компетентная правовая деятельность в этой связи может быть названа трансформирующей (трансформационной) деятельностью: она преобразует экономические и иные общественные отношения в правовые отношения, которые затем фиксируются предписаниями правовых норм.

Таким образом, сфера правового регулирования выражает собой то социальное пространство, которое подвержено принципиальному действию права: это одновременно как сфера возможного (потенциального) регулирования, так и сфера необходимого регулирования; как сфера законодательного регулирования, так и сфера правореализующего регулирования.

Следовательно, правотворчество выступает как последний этап правообразования. Характеризуя в целом этот процесс, следует отметить, что он, прежде всего, являет собой способ перевода объективных законов общественного развития на язык правовых предписаний, облечённый в соответствующую юридическую форму. Как отмечает В.Н. Кудрявцев, обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения.5

Определяя правотворчество как социальное явление и, одновременно, как обладающее юридическими свойствами, нельзя ограничить его понимание лишь в виде процесса издания нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность выражается в гораздо более значительном по объёму круге процессов: в подготовке концепции и проекта нормативного правового акта, в выявлении потребностей в правовом регулировании тех или иных групп общественных отношений, в определении направления и характера самого регулирования.

При этом существует целый ряд особых обстоятельств (факторов), оказывающий воздействие на процесс формирования права и находящийся вне рамок положений каждого отдельного закона, при этом предшествуя его существованию. При изучении явления правотворчества можно выявить присутствие на каждой его стадии особого источника, лежащего вне объективного права, выражающегося в форме совокупности факторов, которые, будучи

5 См.: Кудрявцев В. Н. Правомерное поведение: норма и патология.

М.: Наука, 1982. С. 287.

6

внешними по отношению к правовой деятельности, ориентируют процесс правового регулирования, при этом не ограничивая деятельность законодателя определёнными идеологическими рамками, а также придают ей научно обоснованный характер.

Как считает А. Нашиц6, комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него – к правовым нормам.

Следует также отметить, что в специальной литературе подчёркивается необходимость принципиального различения терминов «формирование права» («правообразование») и «правотворчество»7. Существуют различные точки зрения по вопросу о том, что именно из предварительной стадии формирования права следует включать в понятие правотворчества. Крайней позицией является включение в данное понятие только процесса издания нормативных правовых актов 8. Более широкое понимание этой проблемы охватывает, кроме того, подготовку проекта соответствующего нормативного правового акта, его предварительное обсуждение, подготовительную работу, которая ведётся в связи с проектом нормативного правового акта и по поводу него.

На современном этапе развития общества понятие «правотворчество» призвано охватить более широкий круг явлений, включить в себя все сложные процессы, предшествующие принципиальному решению о подготовке проекта нормативного правового акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер такого регулирования.

Рамки работы не позволяют сделать более подробный анализ категории правообразования, поэтому акцентируем внимание на его завершающем этапе. Следует отметить, что понимание данного явления в российской юридической науке изменялось на протяжении последних десятилетий.

В 70-е годы прошлого столетия под правотворчеством в советской правовой науке обычно понималась «форма государственного руководства обществом, завершающая процесс формирования права и отражающая социальные факторы этого

6См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника / пер. с румын.; под ред. Д. А. Керимова и др. М.: Прогресс, 1974.

7См., например: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск,

1973. Т. 2. С. 5-9.

8См.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства: вопросы теории. М.: Юрид. лит., 1977. С. 82 - 83.

7

процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила поведения - правовые нормы»9. Как справедливо отмечает Чернобель Г.Т: «Содержательные и формальные параметры правотворчества определяются конкретными историческими условиями, сложившимися правовыми обычаями, характером тех или иных преобразований...»10.

Постепенно данное понятие трансформировалось и в 80-е годы уже охватывало более широкий круг явлений, включая все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативно-правового акта.

Так, правотворчество трактовалось и более широко, когда оно характеризовалось с точки зрения «…направленной на достижение целей общества организационно оформленной деятельности государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений о создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих»11. Таким образом, мы видим, что изменения коснулись не только формальных параметров этого процесса, но и содержательных характеристик. Так, классовая тональность в определениях правотворчества постепенно стала вытесняться общесоциальной тональностью.

С 90-х годов под правотворчеством стали понимать «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»12. В таком определении выделяются несколько составляющих правотворчества: познание, изучение и оценка явлений и процессов, нуждающихся в правовом регулировании; определение органа или иного субъекта, наделенного правом принимать нормативный правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; принятие, изменение или отмена его в рамках соответствующих процедур.13

Следует предварительно присоединиться к точке зрения Н.Л. Ореховой, что это определение наиболее точно и полно отражает

9См.: Марксистско-ленинская общая теория права и государства: основные институты и понятия. М., 1970. С. 576.

10См.: Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб.

пособие / под ред. А.С.Пиголкина. М., 2000. С. 17.

11См.: Научные основы советского правотворчества, роль авторов. М., 1981. С.16-22.

12См.: Правовые акты: учеб.-практ. и справ. пособие/ Ю.А.Тихомиров, И.В.Котелевская. М., 1999. С.33.

13См.: Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: дисс…канд.юрид.наук. М., 2003. С. 14.

8

именно юридическое содержание данного творческого процесса, который, однако, не сводится исключительно к механическим, строго формализованным действиям со стороны субъекта правотворчества. Ведь факту принятия правотворческого решения часто предшествует большая и нередко длительная работа по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений на основе анализа тенденций и противоречий в их развитии, с учетом мнения всех носителей соответствующих интересов, характера и наиболее целесообразного направления этого регламентирования14.

Наряду с этим, учитывая спектр особенностей создания правовых норм, их значение, сущность и присущие цели, правотворчество характеризуют и как деятельность, заключающуюся в «создании (институировании, санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и государства; деятельность, представляющую собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и особенного в интересах всех социальных субъектов; деятельность, направленную на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу»15.

Вместе с этим, например, Р. Лукич определяет правотворчество как комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов 16. В этом смысле правотворчество может быть истолковано в качестве юридически неформализованной деятельности человеческого разума, так как она определённым образом направлена на создание обладающих юридическим характером законов.

Следует также при анализе вариантов понятийных характеристик правотворчества отметить, что в современный период обращается внимание на связанность правотворческой деятельности с формированием соответствующих источников права. Так, под правотворчеством понимают вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (класса, социальной группы, политических сил, стоящих у власти) выражается в норме права в виде

14 См.: Орехова Н.Л. Там же.

15См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С. 49.

16 См.: Лукич Р. Методология права. М.: Прогресс, 1981.С. 215.

9

определенного источника права17. И это естественно, так как право как модель социальной организации для того, чтобы стать регулятором общественных отношений, должно получить какое-то внешнее выражение. В правовой доктрине формы, с помощью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источник права».

Анализируя существующие в теории права и конституционном праве воззрения на понятие правотворчества, следует также отметить противоречивость взглядов исследователей на проблему связанности правотворческой деятельности именно с деятельностью государства как публичной организации.

Так, например, в юридической литературе отмечается, что правотворчество (правотворческую деятельность публичной власти) можно определить как имеющую особое значение, отдельную форму осуществления генеральной функции государства, выражающуюся в составлении, принятии и введении в действие законов, других нормативных правовых актов, а также в санкционировании либо установлении в качестве юридических норм правил поведения, содержащихся в иных формах выражения объективного права18.

Вместе с этим многие теоретики права и конституционалисты указывают также на то, что в отдельных случаях правотворчество не связано напрямую с государством и реализуется обществом в целом либо отдельными крупными социальными институтами. Так, например, выделяются правотворческая деятельность, осуществляемая непосредственно народом (населением определённой местности) путём принятия соответствующих актов на референдуме,

правотворчество, реализуемое общественными объединениями и т.

п.19.

В этом отношении, на наш взгляд, следует присоединиться к позиции М.Ю. Спирина20, что эта точка зрения, как представляется, не совсем верна, поскольку, во-первых, акты, принятые на референдуме, разрабатываются и совершенствуются субъектами публичной власти до вынесения их на всенародное обсуждение и сам референдум

17См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2001.

С.203.

18См.: Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой

деятельности в Российской Федерации: дисс…канд.юрид.наук.

Самара, 2000. С. 23.

19 См.: См.: Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 30; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в

социалистическом обществе. М., 1972. С.136. 20 Спирин М.Ю. Там же. С. 24.

10

назначается и проводится соответствующими органами государства и, во-вторых, нормы, создаваемые общественными организациями (а также иными разновидностями общественных объединений), являются по своему характеру больше корпоративными, чем правовыми. Истинное правотворчество и многие производные от него компоненты получают возможность реально проявлять себя только при активном

участии в этих процессах государства, его органов и должностных лиц

8.

Таким образом, согласно традиционной точке зрения на правотворческую деятельность, она представляет собой деятельность государства, направленную на создание предписаний юридических норм. В некоторых случаях, как известно, государство в лице своих представительных органов санкционирует правовые нормы, издаваемые иными специально уполномоченными субъектами права (например, крупными общественными объединениями).

В этой связи закономерно возникает вопрос о том, какое место в создании и функционировании (действии) права занимает правотворческая деятельность государства (и, в частности, деятельность парламента). Только ли изданные или санкционированные государством правовые нормы составляют содержание действующего объективного права или же имеются и другие средства формирования права, в том числе такие, которые не зависят от государства и выраженной в соответствующих законах воли его законодательных органов? Ответ на этот непростой вопрос связан с пониманием сущности права и правотворчества.

Следует отметить, что здесь возникает вопрос об узком (нормативном) и широком понимании объективного права, поскольку он неразрывно связан с понятием правотворчества.

Как отмечал А. В. Мицкевич, при широком понимании права нельзя говорить о правотворчестве, поскольку некоторые элементы правовой надстройки не создаются непосредственно государством,21 для того чтобы понять правотворчество во всей его сложности, необходимо учитывать общие закономерности развития общества, подходы к пониманию права, правосознание.

Долгое время считалось, что только нормативное понимание права дает возможность найти эффективное средство воздействия государства на экономическое и социальное развитие22.

В современном правоведении, как отечественном, так и зарубежном, существуют разные понятия права и закона, разные

21См.: Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. М.: Юрид.

лит., 1974. С. 29-32.

22См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 21.