Природа российского правотворчества и механизма согласования интересов. Учебное пособие

21

представительного органа работников»46. Ввиду этого, на наш взгляд, кроме того, нуждаются в корректировке понятийные характеристики, в частности, нормативного-правового акта и нормативного правового договора как особых, имеющих свою содержательно-правовую природу источников российского права с целью подчеркнуть своеобразие данных источников, выделив в них соответственно властное императивное и договорное начало.

Кроме того, в юридической литературе отмечается, что по характеру правотворческих полномочий правотворчество может быть непосредственным и делегированным. Непосредственное правотворчество является собственно правотворчеством, поскольку осуществляется органами, для которых правотворческая деятельность

– основная функция в механизме осуществления власти. Например, в республике непосредственное правотворчество на коллегиальных началах осуществляют парламент (высший орган законодательной власти), правительство (высший орган исполнительной власти), граждане при голосовании решений в порядке референдума47. И, действительно, как отмечается в юридической литературе, в частности: «задачи и функции Правительства Российской Федерации, его компетенция, место в системе органов государственной власти свидетельствуют о том, что важнейшей формой деятельности Правительства РФ является принятие постановлений и распоряжений. Посредством указанных правовых актов прежде всего и реализуются полномочия Правительства»48. Таким образом, принятие нормативных правовых актов в виде постановлений составляет правотворческую деятельность Правительства Российской Федерации, которая является основной функцией в механизме осуществления власти данным органом государственной власти. Итак, с вышеуказанной точкой зрения относительно субъектов правотворчества стоит отчасти согласиться, добавив к субъектам непосредственного правотворчества федерального уровня в Российской Федерации Президента Российской Федерации, которого Конституция РФ 1993 года наделила весьма широкими полномочиями, широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти.

46См.: Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: ООО «Витрэм», 2002. С. 8-9.

47См.: Теория государства и права / под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 284.

48См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Моск. ун-та. Сер.11. Право.1998. № 5. С. 18.

22

Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.3. ст.80).

В.С. Нерсесянц, на наш взгляд, справедливо замечает, что «хотя

всоответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) - это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется

ввиде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч.1. ст.11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч.2, ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч.1, ст.110). Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по

существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти»49.

Кроме того, отмечается, что в отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (ст.90), обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция- закон-указ и т.д.) в рамках правового государства. Данный принцип

49 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С.

346-347.

23

требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во

исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»50.

Вместе с этим правотворчество Президента РФ, согласно существующей градации правотворчества современной России на первоначальное и вторичное, можно вполне отнести к правотворчеству первоначальному, что и было отмечено выше.

Проводя исследование и анализ проблематики взгляда на правотворчество современной России, его противоречивость и вместе с этим понимая исключительную консервативность данных разработок в теории права, хотелось бы заметить, что, на наш взгляд, теоретически подлинная правовая норма, кроме всего прочего, должна не только олицетворять собой государственное нормативное неперсонифицированное, общеобязательное веление, но и характеризоваться общегосударственным значением (в пределах Российской Федерации или ее субъектов), а кроме того, регламентировать права и устанавливать обязанности свободных лиц в государстве, вырабатываться субъектами, для которых правотворческая деятельность – основная функция в механизме осуществления власти, а также гражданами в порядке референдума. Через данное понимание особенностей подлинно правовой нормы возможно формирование понятий подлинного источника права через правовой акт, содержащий исключительно данные нормы права, а также собственно правотворческой государственной деятельности по формированию этих источников права.

Так, ориентируясь на определение правотворческой деятельности, предварительно выработанное нами выше, следует обобщить, что правотворчество можно обозначить как вид государственной юридической деятельности уполномоченных субъектов, для которых правотворческая деятельность – основная функция в механизме осуществления власти, а также граждан в порядке референдума по формированию источников права (характеризующихся общегосударственным значением, регламентирующих права и обязанности свободных лиц в государстве), ориентированный на целенаправленный процесс анализа тенденций развития личности, общества и государства, познания и оценки их правовых потребностей, формирования и принятия правовых актов данными субъектами в рамках соответствующих (как юридически фиксированных, так и неформальных) процедур.

50 См.: Там же. С.355.

24

Данная трактовка, в частности, правотворчества позволит снять некоторые имеющиеся в теории и на практике противоречивые и проблемные подходы к пониманию данного вида юридической деятельности современной России. Так, в частности, говорить о судебном правотворчестве при данном подходе необоснованно и бессмысленно. Вместе с тем еще раз подчеркнем, что отождествление правовой нормы только с соответствующим правилом поведения не способствует пониманию права как особенного социального феномена, приводит к злоупотреблению в сфере правовой компетенции органов и должностных лиц, обеспечивая возможность осуществлять правотворчество всеми субъектами, устанавливающими общеобязательные нормативные предписания.

Кроме того, на наш взгляд, подлинное право на правотворчество предполагает возможность соответствующего субъекта воедино обладать полномочиями на установление, изменение, отмену, изменение сферы действия соответствующей правовой нормы. Обладая ими, он воплощает свою независимость в сфере правотворческой деятельности, компетентность в области принятия правотворческих государственных решений.

Таким образом, при данном подходе право на правотворчество уполномоченных субъектов теоретически не понимается с учетом их потенциальной возможности принимать нормативные правовые акты, обеспеченные возможностью государственного принуждения. Тем самым понимание подлинной правовой нормы связано с пониманием соответствующего источника права и подлинной правотворческой деятельности. Вместе с тем с данной позиции нормативный правовой акт как официальный формализованный документ, на наш взгляд, может являться продуктом подлинного правотворчества и содержать подлинные правовые нормы или не являться и содержать иные нормы, тем не менее обеспеченные возможностью государственного принуждения (как, например, локальный нормативный правовой акт, принятый уполномоченными субъектами в организации). На наш взгляд, их целесообразно обозначить как проправовые. Соответственно деятельность уполномоченных субъектов по их установлению можно охарактеризовать как проправотворчество.

В этой связи, на наш взгляд, абстрактно понятие и содержание нормативного правового акта как официального правового документа, исходящего от государства и обеспечиваемого возможностью государственного принуждения, можно разграничить на две важнейшие его составляющие, а именно на нормативную составляющую (качество нормативности данного правового документа), которая обеспечивает ему повторяемость (выступает

25

правилом поведения) и неперсонифицированность при возникновении соответствующих условий, а также обеспеченность возможностью государственного принуждения, и правовую составляющую, которая, в частности, предполагает правовое регулирование общегосударственного значения, а также регламентацию со стороны соответствующих субъектов отношений именно равных и свободных лиц, в общественно-государственных взаимоотношениях путем установления взаимных прав и обязанностей, с целью конкретизации меры свободы действий соответствующего субъекта правовых предписаний, ее правомерных пределов. И от того, какая составляющая будет непосредственно реализовываться в соответствующем властном документе, будет зависеть отнесение его к разряду проправотворческих либо собственно правотворческих. Так, например, в законодательных актах Российского государства, таким образом, будут реализовываться одновременно две составляющие в единстве, в подзаконных актах, в зависимости от статуса органов и должностных лиц, их принимающих. При этом, если субъект не обладает возможностью в силу своего статуса формировать подлинно правовые нормы и заниматься подлинно правотворческой деятельностью, а ею занимается и это выражено в содержании принятого нормативного правового акта, то налицо нарушение, в частности, принципа законности процесса правотворчества современной России.

С.А. Иванов отмечает51, что в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой», считает он, здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящие в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.). С данной точкой зрения стоит согласиться, добавив, что теоретически необходимо анализировать не только наличие либо отсутствие связи нормативного документа с правом, с правовым регулированием общественных отношений, но и то, каким образом он связан с данным социальным явлением: либо в форме непосредственного установления подлинных правовых норм, либо имеющий определенное отношение к данному социальному феномену, носящий, тем не менее, проправовой характер.

51 См.: Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного акта в Российской Федерации. М., 2002. С. 6.

27

Вместе с этим на особое место в сфере нормотворчества заставляют обратить внимание постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Рассматривая проблему их юридической силы, многие авторы не признают их приоритета перед законом, отмечают, что «в правовом государстве приоритет всегда отдается закону»53. Вместе с этим в юридической литературе некоторыми исследователями отмечается54, что «…с такой же степенью уверенности в рамках правового государства можно констатировать обратное – приоритет отдается судебному решению. В случае признания федерального закона неконституционным в порядке конституционного судопроизводства, безусловно, приоритет отдается постановлению Конституционного Суда РФ». Р.З. Лившиц указывает на своеобразность места актов судебных органов в системе источников. «Бесспорен подчиненный характер судебных актов по отношению к Конституции. По общему правилу судебные акты носят и подзаконный характер. Однако это отношение не абсолютно, поскольку некоторые суды наделены правом проверки и отмены законов. Можно сказать, что суды по отношению к закону выступают в двоякой роли: с одной стороны, суды подчиняются закону, применяют его, с другой стороны, суды проверяют обоснованность закона и вправе его отменить»55. «В чем же, при таких обстоятельствах, проявляется вторичность актов правосудия? При принятии, к примеру, нового закона постановление Конституционного Суда не может быть преодолено»56. С этим, на наш взгляд, стоит согласиться, и на положениях, выработанных нами выше, отметить, что данные судебные акты и деятельность Конституционного Суда в этом отношении занимают особое место в сфере нормотворчества современной России.

Контрольные вопросы

1.Каковы определения правотворчества?

2.Какие подходы к сущности правотворчества можно обозначить?

3.Каковы виды российского правотворчества?

53 См.: Попонов Ю.Г. Теоретические и практические проблемы судебной практики при восполнении судами пробелов в праве //

Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 153. 54 См.: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Указ. соч. С. 21-22.

55 См.: Там же.

56 См.: Там же.

28

1.2. Правотворчество в системе правовых категорий

Анализируя проблемы правотворчества в современной России, следует заметить, что в юридической литературе при теоретическом

правотворчества57. Вместе с этим, на наш взгляд, данные понятия несут разную, особенную смысловую нагрузку, если исходить из того, что система нормативного регулирования – это совокупность социальных норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой в рамках объединений, коллективов, и социально-технических, регламентирующих их взаимоотношения с природой58.

Система социальных норм выступает лишь частью системы нормативного регулирования, так как в обществе действуют два вида норм (правил поведения): социально-технические и собственно социальные. Следовательно, с учетом обозначенных выше положений, на наш взгляд, нормотворчество включает в себя такие виды, как социально-техническое нормотворчество (по формированию социально-технических норм, входящих в систему нормативного регулирования); собственно социальное нормотворчество (по формированию собственно социальных норм, входящих в систему нормативного регулирования). Социальное нормотворчество, кроме того, включает, при вышеуказанном подходе, как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и проправовое нормотворчество, обеспеченное возможностью государственного принуждения, а также внеправовое (формирование корпоративных, религиозных и иных норм). Особое место в системе проправотворчества занимает соответствующая деятельность Конституционного Суда, о чем было отмечено выше.

Вместе с тем, следует сказать, что, исследуя проблематику правотворчества в современной России и, в частности, такой вид правотворчества, как принятие нормативных правовых актов, учитывая исключительную консервативность и относительную устойчивость взглядов на правотворчество как деятельность по формированию правовых норм, обеспеченных возможностью государственного принуждения, мы будем фиксировать внимание именно на законодательном праве некоторых субъектов современной России официально оформить свою волю принятием

57См., например: Общая теория права и государства / под ред. В.В.

Лазарева. М., 1996. С. 151.

58См.: Комаров С.А. Указ. соч. С. 178.

29

соответствующих нормативных правовых актов как документов властного характера и соответствующих норм, обеспеченных государственным принуждением.

Продолжая исследовать понятийные характеристики правотворчества современной России, коме того, необходимо, четко разграничивать такие базовые понятия в данной сфере, как правотворчество в целом и правотворческий процесс. Под последним принято понимать систему юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, «направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования»59. Если рассматривать правотворческую деятельность только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она характеризуется понятием «правотворческий процесс».

Говоря о понятии правотворческого процесса, следует отметить, что в юридической литературе и на данные понятийные характеристики имеются неоднозначные воззрения. В особенности противоречивостью характеризуется отношение к проблеме начала правотворческого процесса.

Некоторыми исследователями началом правотворческого процесса признаётся принятие процедурного решения о подготовке проекта нормативного правового акта60. Иногда началом правотворческого процесса считают подготовку проекта нормативного правового акта61.

Отдельные авторы ещё больше сужают понятие правотворческой процедуры, не включая в него процедуру подготовки проекта нормативного правового акта. Такой позиции придерживался, например, Д. А. Ковачев. По его мнению, процедура правотворчества включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, то есть в процессе издания в установленном порядке нормативных правовых актов, а процедура подготовки проекта этого нормативного правового акта – общественные отношения, возникающие в процессе осуществления особой деятельности по подготовке данных проектов. Автор считает, что здесь наличествуют правоотношения, принципиально различные

59См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С.51-52.

60См.: Правотворчество в СССР. С. 164 -166.

61См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций. В 2-х т. Свердловск: Свердловский юрид. ин-т, 1972 - 1973.Т. 2.

30

по субъектному составу, содержанию прав и обязанностей субъектов и т. д. 62.

Исследуя природу правотворчества современной России, можно также отметить, что в юридической литературе выделяют различные основания классификации соответствующих видов правотворчества (круг субъектов правотворчества; в зависимости от формируемых источников права; в зависимости от значимости правотворческой деятельности и др.).

С учетом этих критериев выделяются виды правотворчества, среди которых на первом месте по значению в правовой системе стоит законотворчество. С таких же позиций подходят к пониманию

правотворчества авторы учебного курса «Парламентское право России»63.

Ввиду этого, анализируя понятийные характеристики правотворческой деятельности современной России, следует также охарактеризовать наряду с понятием «правотворчество» и видовое понятие, входящее по смыслу в его состав, а именно «законотворчество».

Российское право, как известно, по большинству своих системообразующих признаков относится к романо-германской (континентальной) правовой семье, из чего следует, что основным направлением правотворческой деятельности в Российской Федерации и её субъектах является работа над созданием, принятием и вступлением в силу законов, других нормативных правовых актов и нормативных договоров.

Законотворчество в самом общем виде отличается от правотворчества, в частности по формально-юридическому критерию: определяя законотворческую деятельность российского общества и государства как систему взаимосвязанных процессов создания, принятия и введения в действие законов (Конституции, федеральных конституционных законов, Основ законодательства, кодексов, федеральных законов; конституций, уставов и других законов субъектов Российской Федерации), мы подчёркиваем особую, высшую юридическую силу закона, а также исключительную важность работы

62См.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства: вопросы теории / Всесоюз. науч.-исслед. ин-т совет. законодательства. М.: Юрид. лит., 1977. С. 81 - 84.

63См.: Парламентское право России / под ред. Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. М., 2003.