Природа российского правотворчества и механизма согласования интересов. Учебное пособие

51

По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, «во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность»116. М.Н. Марченко отмечает, что через нормативные акты «преломляется государственная воля»117. Позитивистские традиции имеют давние корни. Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал, что норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти118. Именно этот признак представляется исследователю принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Он допускает возникновение определенных форм вне государства (например, обычного права). Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует.

Законодатель, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, как правило, оказывается в эпицентре столкновения противоборствующих социальных интересов, претендующих на законодательное признание и закрепление. Эти интересы обнаруживают себя в деятельности лоббистских групп в парламенте и за его пределами - в активности политических партий и течений, имеющих своих представителей в законодательном корпусе, во внепарламентских формах воздействия на законодателя.

Ввиду этого, чтобы государственное правотворческое решение было эффективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интересов членов государственноорганизованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.

Ради справедливости следует еще раз отметить, что это идеальный вариант. В конечном счете государственная воля, то есть воля политических сил, стоящих у власти, является решающей и определяющей при принятии соответствующего решения. Она может выражать и согласованную волю, а может быть далекой от идеала, социальных ожиданий большинства членов общества, однако тогда социальная легитимность правотворческого решения будет существенным образом подорвана, это, несомненно, скажется на эффективности правового регулирования. Следует сразу сказать, что, обозначая аспекты соотношения воль при принятии правотворческого

116 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. Т.2.

Свердловск, 1973. С. 24.

117 См.: Теория права и государства / под ред. М.Н. Марченко. М.,

1998. С. 343.

118 См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т.1. Вып.2. М., 1911.

52

решения, мы не затрагиваем проблему непосредственного правотворчества народа в ходе референдума как вида правотворчества. Это требует дополнительного теоретического осмысления вне рамок данного пособия. В этой связи при анализе проблем согласования воль и интересов в процессе правотворчества современной России мы будем фиксироваться на таком основополагающем виде правотворчества, как принятие нормативных правовых актов компетентными органами государства и должностными лицами.

Внимание к проблеме выявления и согласования интересов в процессе правотворчества Российского государства заострилось в 90-х годах, тогда когда, как уже отмечалось в исследовании, классовая тональность в понимании правотворческой деятельности постепенно смещалась в сторону общесоциальной тональности. Еще в Послании Президента Российской Федерации от 5 мая 1997 г. указывалось, что «По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение насущных проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики»119.

В сегодняшнее время ситуация явно не изменилась. К сожалению, принятие законодательных решений в пользу отдельных, частных интересов является в настоящее время скорее правилом, чем исключением.

Остановимся на теоретических проблемах образования общей воли граждан, выражаемой в нормативных правовых актах, исходящих от государства. Еще Ф.Энгельс отмечал, что невозможно рассуждать о праве, не касаясь вопроса о воле120.

Как отмечается в юридической литературе, несомненно, что потребности человека, в связи с которыми возникают и развиваются его интересы, являются важнейшими мотивами, приводящими в сознательное движение человеческую личность и направляющими ее деятельность по тому или иному пути. Возникшие материальные потребности и интересы как отражение в сознании объективной реальности обусловливают волевые действия людей, которые не есть стихийные, инстинктивные импульсы, а являются сознательными действиями. Воля как одна из форм проявления сознания характеризуется целеустремленностью, предметностью, активностью

119 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 мая 1997 г. // Российская юстиция. 1997. № 7. С.1.

120 См.: Ф.Энгельс, Анти-Дюринг. М.: Госполитиздат, 1953. С. 106.

53

сознания. Она является более или менее ясным представлением о цели, возникшей на основе осознанной потребности, и действенно выраженном вовне стремлении достигнуть этой цели, удовлетворить данную потребность. Следовательно, мотивом волевого действия являются осознанные потребности, а целью этого действия - результат, удовлетворение потребностей, ради которых и сообразно с которыми субъект волеизъявления избирает характер и способ своих действий121.

Вместе с этим, как указывает М.Н. Марченко, «Само собой разумеется, если исходить из мирового опыта существования и функционирования государства и права, в праве выражается прежде всего воля властвующих. Вместе с тем неопровержимым фактом является и то, что последние, опасаясь социальных взрывов и утраты своего привилегированного положения, зачастую вынуждены считаться с волей и интересами подвластных, т.е. с интересами остальной части общества»122. С этим, на наш взгляд, стоит согласиться.

Итак, согласование интересов, как отмечается в юридической литературе, выступает особым видом правотворческих технологий. В отличие от избирательных технологий, эффект применения которых весьма ощутим и неоспорим, законодательные технологии лишь наметками определяют свое место в юридической теории. Но при этом уже заметен разрыв между запросами практиков и теми возможностями, которыми располагает правовая наука относительно данного феномена. Достаточно сказать, что термин «законодательные технологии» пока еще не устоялся в юридической лексике. Законодательные технологии как составная часть правотворчества в чем-то сходны с законодательной техникой, хотя и имеют принципиальное от нее отличие. Цель законодательной техники как совокупности неких технических приемов и средств – совершенствование юридического качества закона. В то время как законодательные технологии преследуют главным образом специальную цель – добиться закрепления (либо не закрепления) в законе тех или иных социально значимых интересов 123.

Как уже отмечалось, в социальном разрезе правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений. В идеале эти решения должны быть результатом согласования интересов различных социальных групп и слоев,

121См.: Александров Н.Г. Сущность права. М., 1950. С.9.

122См.: Марченко М.Н. Теория государства и права в вопросах и ответах: учеб. пособие. М., 2001. С. 104.

123См.: Червонюк В.И. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2003. С. 163.

54

являться итогом равноправной конкуренции правовых взглядов и мнений. Главными структурными элементами социального механизма процесса правотворчества являются сущностные этапы правотворчества в его социальном разрезе. При таком подходе выделяются два основных, относительно самостоятельных блока («подмеханизма»): 1) механизм выявления и учета социальных интересов; 2) механизм согласования и сочетания социальных интересов124.

Как справедливо замечает В.И. Червонюк, в международной правотворческой практике согласование есть единственно возможный способ принятия нормативного решения, изначально наделенного качеством реализуемости. Необходимость в согласовании интересов предопределена и объективными обстоятельствами, и субъективными факторами. Объективная действительность создает почву для возникновения многообразных, очень часто разнонаправленных и противоречивых интересов: противоречивы и многообразны интересы различных социальных групп, интересы отдельной личности и государства, интересы различных ведомств и интересы общества. Противоречивы индивидуальные интересы. Плюрализм интересов сохраняет возможность проявления противоречий между субъектами социального общения, в том числе между личностью и государством, между отдельными социальными группами и пр. Соответственно упорядочение этих интересов, выделение главных, типичных, преобладающих для данного общественного строя - одна из важных задач законотворчества. Таким образом, многообразие существующих в обществе интересов, с одной стороны, и необходимость их законодательного закрепления - с другой требуют научно обоснованного сочетания, координации социальных интересов, выработки определенной политической линии и практических мероприятий, оптимально сочетающих эти интересы125.

Семантическое значение слова «согласование» толковые словари русского языка раскрывают примерно одинаково. Это «приведение в соответствие с чем-либо», «примирение, объединение различных мнений, интересов и т.п.», «сговориться, договориться, условиться, придерживаться одинакового мнения», «гармоничное сочетание...» и т.д. Следовательно, согласование есть процесс (деятельность) определенного законодательством круга субъектов, направленный на достижение согласия о пределах, объеме и формах законодательного выражения интересов, способах и гарантиях

124 См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ:

дисс…канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С.160. 125 См.: Червонюк В.И. Указ. соч. С. 170-171.

55

реализации интересов тех групп людей (отдельных индивидов, организаций, общества в целом, государства), чье поведение и деятельность так или иначе регулируются данным законом. Иначе говоря, согласование есть выражение согласия законодателя относительно характера закрепляемых им в законе тех или иных интересов126.

Исследуя содержательные проблемы согласования интересов в процессе правотворчества, скажем, что данные аспекты были предметом анализа в теории международного права применительно к созданию норм международного права. Полученные в этой связи ценные результаты, на наш взгляд, вполне можно спроецировать на внутригосударственное правотворчество.

Так, известный ученый в области международного права Г.И. Тункин отмечал, что согласование воль государств в процессе создания нормы международного права касается как правила поведения, так и признания его в качестве правовой нормы127.

В соответствии с данной концепцией согласования воль это две стороны процесса нормообразования, которые нередко не совпадают и хронологически. Их смешение может привести к существенным ошибкам. При формировании норм международного права вначале, как правило, происходит согласование воль государств относительно правила поведения. Вместе с тем согласование воль государств относительно содержания нормы еще не делает ее обязательной для государств. Второй стороной является согласование воль государств относительно признания правила поведения в качестве нормы международного права. Завершение этого процесса может совпадать или не совпадать с первым. Процесс согласования воль государств относительно содержания правила поведения не всегда приводит к признанию этого правила в качестве нормы международного права. Процесс может остановиться на первой стадии, и в этом случае соответствующее правило не станет международно-правовой нормой. Концепция согласования воль указывает, что, таким образом, не всякое согласование воль государств приводит к образованию нормы международного права, то есть к соглашению о признании соответствующего правила поведения в качестве нормы международного права.

Для соглашения и, следовательно, для образования нормы международного права необязательно, чтобы воли государств, участвующих в соглашении, были идентичными и сливались в единую

126См.: Там же.

127См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 2000. С. 187.

56

волю. Если мы возьмем в качестве примера создание норм современного общего международного права, то здесь в процессе нормотворчества сталкиваются воли различной и даже противоположной классовой природы, проявляющейся в целях, которые ставят различные государства. Вместе с тем между этими волями есть нечто общее. В.И. Ленин указывал, что «бывает воля единая в одном отношении и неединая в другом». В данном случае общее между волями государств состоит в том, что они одинаково направлены на создание определенной международно-правовой нормы, они согласованы как в отношении содержания, так и в отношении признания определенного правила в качестве нормы международного права, что и составляет соглашение, дающее норму права. Несмотря на отсутствие идентичности воль государств, которые участвуют в соглашении относительно создания нормы общего международного права, несмотря на то, что они не сливаются воедино, соглашение имеет место и появится норма международного права128.

Продолжая обозначать теорию согласования воль в международном праве, Г.И. Тункин отмечает, что «поскольку воли государств согласованы в отношении содержания правила поведения и признания его в качестве правовой нормы, то в этом они едины. В таком смысле можно говорить, что согласованные воли государств есть их общая (в смысле – одинаковая) воля. Но никакой новой воли при этом не возникает, так как не возникает нового субъекта воли, а воля всегда есть воля субъекта. Нормы международного права -

продукт не новой, единой высшей воли, а продукт согласования воль…»129.

Таким образом, на основе вышеуказанного подхода применительно к внутригосударственному правотворчеству еще раз подчеркнем, что субъект правотворчества (и, прежде всего, законотворчества), устанавливая нормативные правовые предписания, в идеале должен каждый раз, принимая свое правовое решение и воплощая в том свою волю, базирующуюся на определенном интересе, для придания ему стабильности и эффективности согласовывать свою волю и интерес с конкурирующими интересами социума с целью обеспечения подлинной лигитимности принятого правотворческого решения, недопущения его отторжения в социальной среде. Данный процесс согласования воль и интересов базируется на двух стадиях: согласования воль и интересов относительно содержания

128См.: Тункин Г.И. Указ. соч. С. 187-190.

129См.: Международное право / отв. ред. Г.И. Тункин. М., 1994. С. 5556.

58

никакими юридическими механизмами невозможно обеспечить его реализацию, хотя, конечно, при значительном расходовании правоохранительной энергии и материальных средств можно добиться незначительного эффекта133.

Как справедливо замечает В.И. Гойман в отношении механизма отражения правовых интересов в законе, как показывает анализ, при неадекватном отражении специфических интересов (интересов отдельной личности, социальных групп) в законе его реализация неизбежно порождает противодействие в социальной среде и всегда сопряжена с ущемлением прав тех или иных категорий населения. В условиях все более усиливающейся стратификации адекватное закрепление в законодательстве социальных интересов имеет чрезвычайно важное значение и по своему существу отображает сложнейшие процессы, происходящие в обществе на переходном этапе его развития, а именно - высвечивает поле борьбы социальных групп за овладение таким мощным регулятором, каковым является право. Отбор и закрепление в законодательстве интересов социальных субъектов - это вопрос о том, интересы каких социальных сил будут проводиться в жизнь с помощью права, на чьей стороне оказывается государственная власть, ее институты и учреждения134.

Согласование, и в этом также его особенность, отличается универсальным характером применения. По общему признанию, согласование - это самый мирный, правовой способ цивилизованного снятия (разрешения) постоянно возникающих в стратифицированном обществе конфликтов. Согласование - это одновременно и универсальный способ упорядочения конкурирующих интересов. Как способ правообразования согласование используется там, где скрещиваются интересы и побуждения отдельных людей, личности и государства, где возникает проблема примирения, упорядочения этих интересов с помощью права. Как универсальное средство нормообразования согласование, сориентированное на закрепление в правовых нормах согласованных интересов, имеет неоспоримое преимущество перед иными способами конструирования норм права, в частности перед волевым (силовым или односторонним) способом, нередко применяемым в законотворческой практике. В этой связи применение согласования как особой разновидности законодательных технологий позволяет, во-первых, посредством нового закона мирным (ненасильственным, или правовым) способом разрешить существующее противоречие между конкурирующими интересами и, во-вторых, исключить появление новых противоречий путем принятия

133См.: Гойман В.И. Указ. соч. С. 133-134.

134См. Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 143.

59

и введения в действие содержащего согласованные нормы закона. Принятый таким образом закон снимает социальную (и иную) напряженность, реально разрешает существующие конфликты. Закон, право в этом смысле есть способ стабилизации и воспроизводства общественных отношений (с преимущественным учетом интересов социальных групп, способных определять содержание права)135.

Таким образом, следует сказать, что основополагающим моментом в этой связи является создание в государственно-правовом механизме единой и постоянно действующей системы выявления структуры и содержания социально значимых интересов с целью их отражения в нормативных правовых актах.

Теоретической основой системы должны стать научно разработанная методология и методика выявления и фиксации в законе правовых интересов. Для законодателя особенно важно вычленять публичные и частные, индивидуальные, групповые, ведомственные, региональные, локальные и другие специфические интересы, а также интересы общегосударственные, или общие136.

Определение их вида, содержания, структуры в законодательном акте является составной частью законопроектной работы. Из двух наиболее распространенных типов взаимоотношения общих и специфических интересов - приоритета общих над специфическими или наоборот - ни тот, ни другой не пригоден для того, чтобы быть отображенным в законе. Предварительным условием для придания специфическим интересам в законе правового характера является их согласование, в основе которого лежат компромисс, баланс возможностей, отказ от односторонних действий, взаимное согласие и т.д. Общая (согласованная) воля в данном случае рассматривается не в смысле воли большинства или воли класса, всех трудящихся и т. д., а в том значении, что она не противоречит воле отдельной личности, основывается на ней, т. е. концентрирует интересы и приоритеты отдельно взятого человека при условии, что

его воля, интересы и потребности соответствуют общечеловеческим началам137.

С этой точки зрения основное внимание законодателя в процессе разработки и принятия акта правотворчества должно быть направлено на выявление меры согласия с основными положениями законопроекта той части общества, интересы которой он затрагивает.

135См., например: Иванец Г.И. Право как нормативное выражение согласованных интересов: автореф. дисс…канд. юрид. наук. М.,

2001.

136См.: Гойман В.И. Указ. соч. С. 143.

137См Гойман В.И. Указ. соч. С. 144.

60

Кроме того, вовлечение в сферу правового регулирования различных по своей направленности интересов указывает на то, что деятельность правотворческих органов призвана не только обеспечить оптимальную степень соединения, увязывания интересов различных уровней, но и тормозить, препятствовать реализации интересов, которые противоречат приоритетам и ценностям человеческой личности, интересам общества и государства138.

Как отмечается в юридической литературе, адекватное отражение в законе специфических интересов предполагает решение законотворческой практикой следующих принципиальных вопросов: в какой мере необходимо удовлетворение специфических интересов и в какой - их ограничение; чем определяется их пропорция, каков критерий вычленения приоритетного интереса; при наличии каких объективных и субъективных условий возможно оптимальное сочетание различных интересов; каков их практический механизм в законе и в правореализационной практике. При этом неверно понимать согласование интересов только как их полное удовлетворение. Смысл сочетания интересов состоит в минимальном их ограничении и максимально возможном в данных условиях удовлетворении. В основе сочетания или согласования специфических интересов лежит взаимный компромисс. Проблема компромиссов в праве имеет два взаимосвязанных аспекта. Во-первых, это подчинение частного, точнее специфического, интереса общему. Во-вторых, существуют пределы уступок частного интереса по отношению к общему. Они определяются прежде всего природой естественных прав личности, ее фактическим и правовым положением в цивилизованном обществе139.

Итак, согласование отличается множеством субъектов, многообразием форм, стадий процесса согласования.

Согласование интересов может осуществляться на различных уровнях нормативного материала: на уровне целей закона; на уровне принципов, общих положений закона; на уровне конкретных предписаний закона. Соответственно к каждому из этих уровней применяются специфические организационные формы и средства достижения согласия. Процесс согласования интересов охватывает комплекс действий законодательного органа и не сводится исключительно к стадии обсуждения законопроектов. Согласование интересов происходит на всех стадиях законодательного процесса, хотя, безусловно, можно выделить как более, так и менее значимые стадии. Очевидно также, что в ряде случаев фактическое согласование осуществляется уже задолго до того, как запущен механизм

138См.: Червонюк В.И. Указ. соч. С. 172.

139См.: Гойман В.И. Указ. соч. С. 144-145.