Правовое регулирование труда работников образовательных организаций высшего образования. Монография
.pdf
51
комментируемого Закона.59 2. В части 2 ст. 47 Закона об образовании законодатель
устанавливает, что в Российской Федерации признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной деятельности. Педагогическим работникам в Российской Федерации предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда.
В большей степени данная норма закона носит декларативный характер, поскольку нормативные акты, регулирующие труд педагогических работников еще далеки от совершенства, и органы исполнительной власти в текущее время ограничиваются принятием программных документов в сфере повышения значимости труда педагогов,
втом числе и высшей школы.
Вчастности, в сфере профессионального образования в последние годы происходит увеличение численности преподавателей в возрасте до 30 лет и снижение данного показателя для возрастных категорий 40 - 49 и 50 - 59 лет. Вместе с тем возрастная структура в профессиональном образовании по-прежнему остается далекой от оптимальной. Одной из причин является низкая заработная плата педагогических и научнопедагогических работников учреждений профессионального образования - 85 % к средней по экономике страны. В развитых странах заработная плата научно-педагогических работников составляет 200 - 220 % к средней по экономике государства. В системе профессионального образования недостаточно развиты механизмы обновления и повышения квалификации управленческих и преподавательских кадров.60
Как отмечается в распоряжении Правительства РФ № 792-р от 15.05.2013, несомненными факторами оздоровления кадровой ситуации в высших учебных заведениях стали реализация федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры для инновационной России» на 2009 - 2013 годы (ред. от 21.05.2013)61 и развернувшаяся в рамках реализации постановления Правительства РФ от 09.04.2010 № 220 (ред. от 30.05.2012) «О мерах по привлечению ведущих ученых в
российские образовательные учреждения высшего профессионального
59См. комментарий к ст. 46 Закона.
60См.: Распоряжение Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы»// СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2671.
61Первоначальный текст опубликован: СЗ РФ.2008. № 31. Ст. 3739.
52
образования»62 деятельность по привлечению в российские вузы ведущих российских и зарубежных ученых. Однако их эффект ограничивается лишь несколькими десятками вузов.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р,63 переход экономики государства на инновационный тип развития возможен только при условии формирования конкурентоспособной в глобальном масштабе национальной инновационной системы, ключевым фактором успешного функционирования которой является эффективная система воспроизводства конкурентоспособных на мировом уровне кадров научной
инаучно-образовательной сферы, включающая механизмы привлечения и закрепления в науке талантливой молодежи, обеспечения повышения качества подготовки кадров высшей квалификации, в том числе в рамках научных и научно-образовательных структур высших учебных заведений и научных организаций, эффективной внутрироссийской и международной академической мобильности научных и научно-педагогических кадров и развития сети ведущих высших учебных заведений РФ64.
ВБюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах отмечается, что бюджетная политика должна быть нацелена, в том числе, на стимулирование инновационного развития страны, при этом направляемых из бюджета средств на реализацию проектов в сфере образования и науки недостаточно. В условиях возможных ограничений, связанных с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, расходы на образование и науку должны быть приоритетными и их доля в общих расходах бюджетной системы должна увеличиваться.65
Однако, реальная ситуация в сфере социальной политики далека от программных документов. Это вынуждено констатировать государство в лице Президента РФ. Например, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 о бюджетной политике в 2014-2016 годах уже говорится о том, что задачи социально-экономической политики
иитоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от
вопросов бюджетной политики. Отсутствует четкая система оценки
62 Первоначальный текст опубликован: Российская газета. 2010, 16 апреля.
63СЗ РФ.2013. № 21. Ст. 2671.
64См.: раздел Ӏ Паспорта федеральной целевой программы "Научные и научнопедагогические кадры инновационной России на 2014 - 2020 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения -
27.05.2013).
65 Документ не был опубликован. Источник: http://news.kremlin.ru по состоянию на
28.06.2012.
53
эффективности бюджетных расходов.66 В связи с этим, Президент РФ отметил, что государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены. Отдельные программы приняты в нескольких вариантах, существенно отличающихся как по планируемым результатам, так и по объемам финансирования.67
Все это свидетельствует о том, что положения части 2 ст. 47 Закона об образовании на сегодняшний день являются целью, к которой стремится общество и государство.
3. Часть 3 ст. 47 Закона об образовании включает соответствующий перечень академических прав и свобод всех педагогических работников, трудящихся в пределах РФ, включая педагогических работников образовательных организаций высшего образования. К ним, согласно комментируемой норме, относятся следующие права и свободы:
1)свобода преподавания, свободное выражение своего мнения, свобода от вмешательства в профессиональную деятельность;
2)свобода выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания;
3)право на творческую инициативу, разработку и применение авторских программ и методов обучения и воспитания в пределах реализуемой образовательной программы, отдельного учебного предмета, курса, дисциплины (модуля);
4)право на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения и воспитания в соответствии с образовательной программой и в порядке, установленном законодательством об образовании;
5)право на участие в разработке образовательных программ, в том числе учебных планов, календарных учебных графиков, рабочих учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), методических материалов и иных компонентов образовательных программ;
6)право на осуществление научной, научно-технической, творческой, исследовательской деятельности, участие в экспериментальной и международной деятельности, разработках и во внедрении инноваций;
7)право на бесплатное пользование библиотеками и информационными ресурсами, а также доступ в порядке, установленном локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность, к информационно-телекоммуникационным сетям и базам
данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам,
66Солидарность. 2013, 19 – 26 июня 2013.
67Там же.
54
материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности, необходимым для качественного осуществления педагогической, научной или исследовательской деятельности в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;
8)право на бесплатное пользование образовательными, методическими и научными услугами организации, осуществляющей образовательную деятельность, в порядке, установленном законодательством РФ или локальными нормативными актами;
9)право на участие в управлении образовательной организацией, в том числе в коллегиальных органах управления, в порядке, установленном уставом этой организации;
10)право на участие в обсуждении вопросов, относящихся к деятельности образовательной организации, в том числе через органы управления и общественные организации;
11)право на объединение в общественные профессиональные организации
вформах и в порядке, которые установлены законодательством РФ;
12)право на обращение в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений;
13)право на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики педагогических работников.
Следует обратить внимание также на то, что данный перечень академических прав и свобод носит закрытый характер и не подлежит расширительному толкованию. Это означает, что недопустимо увеличивать указанный перечень на уровне субъекта РФ, муниципального образования и работодателя. Например, в уставе образовательной организации.
3.1.Следует четко представлять, что академические права и свободы присущи исключительно лицам, взаимодействующим в сфере научной и образовательной деятельности. Они представляют собой – в самом общем виде – права и свободы, предоставляемые педагогическим работникам при осуществлении педагогической деятельности, а также обучающимся при получении образования в пределах, установленных действующим законодательством РФ. Академические права и свободы подразделяются, в свою очередь, на академические права и свободы педагогических работников и академические права и свободы обучающихся.
Академические права и свободы педагогических работников можно охарактеризовать как меру возможного поведения специалиста в соответствии со своим пониманием профессиональных задач и миссии данной профессии. Они реализуются педагогом в организации, осуществляющей образовательную деятельность или в рамках
55
индивидуальной педагогической работы.68 Академические права и свободы обучающихся представляют собой их
возможность получать знания согласно своим склонностям и потребностям.69
3.2. Реализация соответствующих академических прав и свобод осуществляется на уровне иных нормативных правовых актов, либо предопределена ими.
Например, согласно п. 13 части 3 ст. 47 педагогические работники имеют право на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики педагогических работников. В Законе РФ «Об образовании» № 3266-1, который утратил силу в связи с введением в
действие положений комментируемого закона с 01.09.2013 г., предусматривался особый порядок дисциплинарного расследования правонарушений, совершенных педагогическими работниками.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 55 Закона № 3266-1 дисциплинарное расследование нарушений педагогическим работником образовательного учреждения норм профессионального поведения и (или) устава данного образовательного учреждения могло быть проведено только по поступившей на него жалобе, поданной в письменной форме. Копия жалобы должна была быть передана данному педагогическому работнику. Кроме того, ход дисциплинарного расследования и принятые по его результатам решения могли быть преданы гласности только с согласия заинтересованного педагогического работника образовательного учреждения, за исключением случаев, ведущих к запрещению заниматься педагогической деятельностью, или при необходимости защиты интересов обучающихся, воспитанников (п.3 ст. 55 Закона № 3266-1).
Вкомментируемом Законе об образовании в соответствии с частями 2
и3 ст. 45 во всех образовательных организациях создается Комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Целями данной Комиссии являются урегулирование разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания (ч.2 ст. 45 Закона об образовании).
Комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений формируется из равного числа представителей
68См.: http://zakon.edu.ru/catalog.asp?ob_no=12795 (дата обращения – 18.08.2013).
69См.: Педагогический терминологический словарь. — С.-Петербург: Российская национальная библиотека. 2006.
56
совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность (ч.3 ст. 45 Закона об образовании).
Решения Комиссии согласно ч. 4 ст. 45 комментируемого закона является обязательным для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением. Оно может быть обжаловано в установленном законодательством РФ порядке (ч.5 ст. 45 Закона об образовании). В частности, в судебном порядке.
Формирование персонального состава Комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений в конкретной образовательной организации, в том числе и высшего образования, осуществляется на основе соответствующего локального нормативного акта. Данный локальный нормативный акт принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (при их наличии) (ч.6 ст. 45 Закона об образовании). В частности, соответствующих выборных профсоюзных органов.
Однако вступивший в силу закон, в первую очередь, сориентирован в интересах обучающихся, и не предусматривает дополнительные гарантии педагогическим работникам, которые имелись в Законе об образовании, утратившим юридическую силу с 01.09.2013, о которых упоминалось выше. За исключением общих академических прав – право на обращение в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений;70 права на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики педагогических работников.71
3.3. Вместе с тем, перечисленные в комментируемой части 3 ст. 47 закона академические права и свободы, носят в некоторых случаях декларативный характер. Например, право на бесплатное пользование библиотеками и информационными ресурсами педагогических работников в настоящее время реально ограничено материально-техническими возможностями соответствующих образовательных организаций. Поэтому во многих случаях, чтобы вести профессиональную деятельность на достойном уровне, многим педагогам приходиться вкладывать значительные материальные средства из своей заработной платы для того, чтобы получить возможность доступа к современным информационным технологиям (интернет, справочные системы, современная научная
70См.: п.12 ч. 3 ст. 47 Закона об образовании.
71См.: п. 13 ч. 3 ст. 47 Закона об образовании.
57
литература и др.). Ведь размер ежемесячной денежной компенсации на обеспечение книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями,72 который с 01.09.2013 включен в размер должностных окладов педагогических работников, не покрывает указанные расходы (на 31.12.2012 она составляла 150 руб. для педагогических работников вузов).
3.4. Однако перечисленные в ч. 3 ст. 47 Закона об образовании академические права и свободы, при том, что они установлены федеральным законодателем, не носят исключительного и абсолютного характера. Поэтому, предоставляя их, законодатель может в определенной степени ограничивать их объем.
Например, установленная в части 3 ст. 47 закона, «свобода выражения своего мнения» ограничивается запретом законодателя использовать педагогом образовательную деятельность для политической агитации, принуждения обучающихся к принятию политических, религиозных или иных убеждений либо отказу от них и т.п. (ч. 3 ст. 48 Закона об образовании).73
4. Комментируемая часть 4 ст. 47 определяет, что академические права и свободы, указанные в части 3 комментируемой статьи, должны осуществляться с соблюдением прав и свобод других участников образовательных отношений, требований законодательства РФ, норм профессиональной этики педагогических работников, закрепленных в локальных нормативных актах организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В данной норме сконцентрирован важнейший закон правового регулирования отношений, складывающихся в обществе. Он базируется на ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Как отмечается в юридической литературе, решение вопроса о том, будет право реализовано или нет, зависит от человека. Для успешной реализации права закон должен становиться ценностной установкой человека, внутренней мотивацией его деятельности в индивидуальном смысле.74
Поэтому любые права и свободы в процессе их реализации, в том числе и академические не могут становиться средством «сужения» и ущемления прав и свобод других субъектов. В этом случае речь может идти о злоупотреблении правом, ведь возможность злоупотребления может быть только в отношении того, чем человек обладает.
В этом и состоит сущностное отличие злоупотребления правом от
72 См.: комментарий к ч. 3 ст. 99 Закона об образовании. 73См.: комментарий к ч. 3 ст. 48 Закона об образовании.
74 См.: Войде Е.Г. Реализация права // История государства и права. 2012. № 21. С. 21 -
23.
58
правонарушения, объективная сторона которого предполагает нарушение конкретных правовых запретов и неисполнение конкретных правовых обязанностей, а значит, осуществляется вне границ принадлежащих лицу прав и полномочий. Иными словами, совершая правонарушение, лицо не пользуется правом, так как такого права у него попросту нет.75
Например, согласно п. 10 ч. 1 ст. 34 Закона об образовании обучающиеся имеют право на свободу совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений. В связи с этим, реализация права педагогических работников на свободное выражение своего мнения, не может служить препятствием для свободного выражения ими собственных взглядов и убеждений, как и свободу совести, которая включает в себя свободу вероисповедания. В результате чего педагогический работник, являющийся атеистом или исповедующий религию, отличную от религиозных воззрений обучающегося, не вправе таким образом выражать свои воззрения, что при этом унижаются или возводятся препятствия правам иным лицам, задействованным в учебном процессе. И, наоборот.
Как отмечается в специальной литературе, не следует ли ограничить отдельные проявления свободы вероисповедания обучающихся в образовательных учреждениях: ношение, скажем, православных крестиков «напоказ» поверх одежды, особых женских покрывал обучающимисямусульманками и т.д.? Здесь следует учитывать, по нашему мнению, международный опыт демократии и российские особенности межнациональных отношений.76 Конечно, если реализация права на свободу совести отдельного обучающегося или группы обучающихся не является препятствием для получения соответствующего образования другими обучающимися, либо передаче им знаний педагогическим работником.
5. Часть 5-я ст. 47 Закона об образовании включает примерный перечень трудовых прав и социальных гарантий, которыми наделяются педагогические работники. Согласно этой норме к ним относятся:
1) право на сокращенную продолжительность рабочего времени; Так, согласно ч. 1 ст. 333 ТК РФ педагогических работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени не более 36 часов в неделю.
Учебная нагрузка педагогического работника, оговариваемая в трудовом договоре, может ограничиваться верхним пределом в случаях,
75 См.: Хизов В.Е. Недопустимость злоупотребления правом как теоретическая юридическая конструкция // Юрист. 2013. № 5. С. 41 – 46.
76 Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный) / Л.Ю. Грудцына, Ю.А. Дмитриев, А.А. Дорская и др.; под ред. В.Е. Усанова. М.: ЮРКОМПАНИ, 2013.
59
предусмотренных типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида, утверждаемым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а для образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, и образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, - типовыми положениями об образовательных учреждениях, утверждаемыми Правительством РФ (ч. 2 ст. 333 ТК РФ).
Так, согласно п. 88 действующего пока еще Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) учебная нагрузка для педагогических работников устанавливается высшим учебным заведением самостоятельно в зависимости от их квалификации и профиля кафедры в размере до 900 часов в учебном году.77
Как известно, соответствующая учебная нагрузка на одного преподавателя в конкретной образовательной организации высшего образования ежегодно может меняться. Необходимо ее величину зафиксировать в коллективном договоре или ежегодно заключаемом дополнении к нему. Соответственно, планируемая нагрузка на очередной учебный год включается в индивидуальный план работника, относящегося к профессорско-преподавательскому составу. Вместе с тем величина учебной нагрузки в конкретном вузе может определяться и локальным нормативным актом соответствующей образовательной организации высшего образования. Однако данный локальный нормативный акт будет иметь юридическую силу только в том случае, если будет принят в порядке требований ч.1 ст. 162 ТК РФ, то есть с учетом мнения представительного органа работников, если иное не предусмотрено коллективным договором. Например, если в коллективном договоре будет установлена необходимость принятия данного локального нормативного акта по согласованию или совместно с профсоюзным органом работников, то следует руководствоваться положениями коллективного договора.
В связи с этим, за работу, выполненную сверх установленной в индивидуальном плане нормы часов, должна в обязательном порядке производиться дополнительная оплата. Дополнительной оплате подлежит учебная нагрузка, не предусмотренная индивидуальным планом преподавателя (включение в индивидуальный план нагрузки, превышающей установленные предельные показатели, не допускается).
В зависимости от должности и (или) специальности педагогическим
77 Утверждено постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 № 71 // СЗ РФ.2008. № 8. Ст. 731.
60
работникам с учетом особенностей их труда продолжительность рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы) определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ч. 3 ст. 333 ТК РФ).78 Например, согласно примечанию 1 к приказу Минобрнауки РФ от 24.12.2010 № 2075 продолжительность рабочего времени педагогических работников включает преподавательскую (учебную) работу, воспитательную, а также другую педагогическую работу, предусмотренную квалификационными характеристиками79 по должностям и особенностями режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и других работников образовательных учреждений, утвержденными в установленном порядке.
2) право на дополнительное профессиональное образование по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;
В соответствии с п. 7 |
раздела |
Ӏ Типового положения об |
образовательном учреждении |
дополнительного профессионального |
|
образования (повышения квалификации) специалистов целью повышения квалификации является обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач.80
Приказом Минобрнауки России от 15.01.2013 № 10 утверждены федеральные государственные требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации педагогических работников, а также к уровню профессиональной переподготовки педагогических работников.81
Данный документ устанавливает к уровню профессиональной переподготовки педагогических работников требования, согласно которых лица, завершившие освоение дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки, должны обладать следующими профессиональными компетенциями:
следовать в организации образовательного процесса реализации
78 Так, приказом Минобрнауки РФ от 24.12.2010 № 2075 установлена продолжительность рабочего времени (норма часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников»// Российская газета. 2011 11 февраля. См. также: комментарий к ч. 6 статьи 47 настоящего закона.
79 См.: Квалификационные характеристики должностей работников образования, утвержденные приказом Минздравсоцразвития РФ от 26.08.2010 № 761н (ред. от 31.05.2011)// Российская газета. 2010, 20 октября.
80Утверждено постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 610 (ред. от 31.03.2003)// Первоначальный текст опубликован: СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.
81Российская газета. 2013, 20 марта. Далее по тексту – «Требования».