Правовое обеспечение образования детей-мигрантов дошкольного и младшего школьного возраста. Учебное пособие

лесоматериалов на возведение усадебных построек. Эта система льгот распространялась не только на регламентированные переселения, но и на вольных переселенцев. Размер предоставляемой помощи дифференцировался по территориям и осуществлялся в размере выявленной необходимости. Правительство активно занималось организационными проблемами: велась работа по улучшению перевозки переселенцев, подготовке участков для расселения.

Закон 1904 года, в основу которого был положен принцип свободы переселения, обеспечивал получение содействия со стороны Правительства только для выходцев из определенных местностей, откуда переселение признавалось желательным, либо для направляющихся в район, определенный для переселения. Желающим воспользоваться государственным содействием в переселении устанавливалась обязательность ходачества (для выбора земельного участка). Было образовано специальное­ Переселенческое Управление, которому вменялось выполнение закона. Последующие изменения в регулировании правительством вопросов переселения расширили и уточнили систему государственных льгот. Были организованы склады продукции (сельскохозяйственной, лесной) для оказания помощи переселенцам, велись работы по расширению дорожной сети, по исследованию новых территорий. Главной задачей переселенческой политики тех лет становится «не выселение трудовых масс с Родины, а заселение окраин русскими людьми».

Война 1914 года и последовавшие за ней революционные потрясения свели на нет наладившийся было в масштабах страны процесс организованного переселения: не стали предоставляться кредиты, были свернуты землеустроительные работы.

С октября 1917 года, в отличие от переселенческой политики прежних лет (допускавшей свободное переселение из любых местностей и участие самого переселяющегося в расходах и риске переселения), закон о социализации земли все время регулирования переселения возлагал на государство, оставляя за переселяющимися только выполнение плана. Так была произведена «национализация» переселенческого процесса.

Советскаявласть,всоответствиисциркуляромпоПереселенческому Управлению от 06.03.1918 года № 1, призывала советы к удержанию крестьян от переселений, к направлению их внимания на расселение внутри Европейской России.

81

СвведениемНовойэкономическойполитики(НЭП)создалисьпредпосылкидляорганизацииколонизационныхмероприятийвновойтрактовке. Ряд статей Земельного Кодекса, принятого в октябре 1922 года, были посвящены вопросу об открытии планового переселения. Кодекс устанавливал возможность предоставления государственных льгот плановым и внеплановым переселенцам, которые с разрешения переселенческих организаций поселялись на колонизуемых землях. Народному комиссариату земледелия РСФСР, ведающему переселением в пределах России, поручалось провести мероприятия для организации Колонизационного фонда. Земплану было поручено включать в сметы средства на хозяйственное устройство переселенцев. Постановлением ЦИК и СНК Союза СССР от 10 сентября 1926 года «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению», предусматривалось, что расходы по землеустройству беднейшей части крестьянского населения будут осуществляться за счет государства. Этим Постановлением­ вводились льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит (до 8 лет) на землеустроительные работы, а также льготы переселенцам по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Право пользования льготами предоставлялось только расселяющимся в соответствии с планами переселения и землеустройства, ежегодно устанавливаемыми декретом ВЦИК, и СНК РСФСР.

Коллективизация внесла в переселенческий процесс важное нововведение: Советское правительство предоставляло ряд преимуществ членам переселенческих колхозов перед индивидуальными переселенцами. Со второй половины 1929 года льготное переселение кре- стьян-единоличников было отменено, государство принимало на свой бюджет только колхозное переселение. Отмечу, что системы льгот, применяемые Советской властью, были достаточно дифференцированы. Например­ , для Дальнего Востока в 20-е годы размеры ссудной помощи дифференцировались в зависимости от отнесения территории края к «обжитой», «полуобжитой» и «необжитой». Впоследствии все осваиваемые местности страны были разделены на два пояса в зависимости от удаленности от центра страны и условий работы.

Послевоенное восстановление народного хозяйства, требовавшее концентрации усилий огромных масс трудящихся и эффективного использования рабочих рук, обусловило усиление организованных форм переселения, достигших в этот период своего пика. Формы организованного переселения включали: организованный набор рабочих, сель-

82

скохозяйственное переселение семей, общественные призывы молодежи, перевода на работу в другую местность — переселения имели четко выраженный трудовой характер.

Административные мероприятия регулирования миграционных процессов сопровождались мерами стимулирования. Они осуществлялись посредством системы льгот материального и нематериального характера. В послевоенный период, особенно в первые годы, льготы сыграли определенную роль в перераспределении населения в малооб­ житые районы, в районы активного промышленного освоения и восстановления разрушенного хозяйства. В то же время сила воздействия льгот на миграционные процессы не была постоянной, а менялась в зависимости от времени и места действия. Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР

от февраля 1960 года и от 26 сентября 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения. Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации» и от октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны». Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10–85, от 11 ноября 1989 года № 359/21–20а, от 16 февраля 1990 года № 61/3–111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Основные льготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный

83

или льготный проезд и провоз имущества и т. д. Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там небудутсозданыусловияжизни,соответствующиетрудностямосваивае­ мых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направ­ ленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались. Появилась острая необходимость­ усовершенствовать законодательство о северных льготах. 19 февраля 1998 года Верховный Совет Российской Федерации прини­мает Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». 22 июля 1993 года принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О поставках продукции (товаров) в 1993 году для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить постав­ ленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.

За последние годы в России принято и действует около 30 (в их числе — большое количество ведомственных) НПА, направленных на оказание содействия различным категориям вынужденных мигрантов. Вместе с тем действующее законодательство охватывает не все виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категорий мигрантов, процесс переселения которых в наибольшей степени нуждается в государственной поддержке и государственном регулировании. Вне рамок комплексного государственного регулирования остается большая часть

84

внутреннихвынужденныхмигрантов(северные,экологическиемигранты, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженныхсил,репрессированные­ народы),атакжеотдельныекатегориимигрантов, прибывающих из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабности эти потоки в последние годы превосходят вынужденных переселенцев и беженцев.

Принятые НПА зачастую носят узко ведомственный характер, что приводит к несогласованности организационных мер и распылению финансовых средств при решении миграционных проблем по различным ведомствам (Госкомсевер, Минатом, МЧС, Минобороны, ФМС и др.). В результате проблемы отдельных категорий мигрантов ре­ шаются не скоординировано, нерационально используются средства как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов России.

Доктрина правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на современном этапе развития Российской Федерации

На современной ступени развития в Российской Федерации возникает целый диапазон конфликтов, известных из истории российского государства. Хотя особенностью этой ступени является активность государства в поисках путей защиты прав населения в любых формах конфликтов. Рассматривая эту проблему с точки зрения прав беженцев и переселенцев, получается, что в настоящее время она приобрела совершенно другое значение, чем в 1960–1970-е гг. Лишь 35 лет спустя был принят Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР », который не определял статуса беженцев и переселенцев. Этот Закон в большей степени защищал, скорее, интересы государства от иностранных граждан, чем интересы самих граждан. Поэтому, наиболее подробно в этом Законе разработаны условия выдворения граждан из пределов СССР и наиболее узко сформулированы обязанности государства по защите прав граждан. В течение 10-ти лет этот Закон был единственным нормативным документом, регулирующим правоотношения по вопросам получения и приобретения гражданства.

Первой правовой реформой в новом Российском государстве стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. Этот документ на государственном уровне признал приоритет человека перед государ-

85

ством, получили признание и приоритет международные нормы права

вобласти защиты прав человека. Одновременно с Декларацией принимается Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации». Данный Закон стал основным в вопросах, определяющих право на гражданство, приобретение гражданства, приема в гражданство и восстановление

вгражданстве Российской Федерации, а также прекращение гражданства. Кроме того, этим Законом определены полномочия государственных органов, ведающих вопросами о гражданстве.

Другим, не уступающим по важности документом стало «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации. Этот документ определял процедуру решения вопросов приобретения и прекращения гражданства. Однако эти НПА не решали вопроса о статусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения в государстве. Решить эти проблемы должен был ФЗ «О беженцах». Кроме определения прав и обязанностей лица, признанного беженцем, этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев.Одновременно с этим Законом принимаетсяЗакон РФ «О вынужденных переселенцах» . Впервые в России было сформулировано понятие «вынужденный переселенец» . Новацией стало определение задач не только федеральных, но и территориальных органов мигра­ ционной службы по временному поселению, финансированию приема

иобустройства вынужденных переселенцев, а также ответственность за нарушение этого Закона.

Проблемы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев нашли свое отражение также в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания

ижительства в пределах Российской Федерации»; постановлении Правительства РФ «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»; «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России

впоисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 г.

Внастоящее время, правовое регулирование статуса беженцев

ивынужденных переселенцев претерпело большие изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих зако-

86

нов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ.

Вынужденная миграция в настоящее время привлекает к себе вниманиемеждународногосообществаиотдельныхгосударств,своимкомплексным характером, требующим разработки общего регионального подхода в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям. По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит на учете более 2 млн беженцев и вынужденных переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован. Регионы массового сосредоточения­ вынужденных мигрантов — Северный Кавказ (более 242 тыс.), Поволжье (около 207 тыс.), Центральное Черноземье (более 116 тыс.), Центральный район (более 150 тыс., из них в Московском регионе более 25 тыс.), Урал (более 150 тыс.).

Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории России, определяется принятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», действующими с 1995 и с 1997 гг. В развитие этих законов было издано значительное количество федеральных подзаконных актов.

Однако основное бремя несения обязанностей по обеспечению и защите прав беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит непосредственно на органах миграционной­ службы субъектов РФ.

Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и вышеприведенные подзаконные акты не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.

Дальнейшее развитие регионального законодательства должно быть направлено на достижение следующих целей: 1) управление миграционными процессами, включая регулирование въезда и выезда вынужденных мигрантов, путем осуществления иммиграционного контроля­ , оптимизации величины и направленности миграционных потоков; 2) защита прав и интересов вынужденных мигрантов в Российской Федерации вне зависимостиотместапроживаниялибопребывания;3)содействиесоциально­ - экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов на территории субъектов РФ. Делая вывод из изложенного, можно сказать, что

87

всубъектах РФ есть мощный потенциал и перспективы в области обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, который

внастоящее время в полном объёме до конца ещё не раскрыт.

Тема3.Системанормативно-правовыхактовРоссийской Федерации по охране прав и законных интересов детеймигрантов

План:

1.Правовая база миграционной политики. Правительственное Постановление «Об упорядочении деятельности, связанной

струдоустройством­ граждан Российской Федерации за границей»

(8 июня 1993 года).

2.Государственная политика России в области защиты прав материнства и детства. Конвенция РФ «О правах ребенка»

Ключевые понятия: правовая система; конвенция.

Вопросы для обсуждения:

1.На основании Законов РФ «О мигрантах» и «О переселенцах»определитесоциокультурныйинормативныйаспектмиграции.

2.Охарактеризуйте типологию межгрупповых взаимодействий как фактор интеграции мигрантов.

3.Какую оценку можно дать эффективности правовых форм регулирования миграции.

4.Укажите проблемы приживаемости мигрантов в городской

среде.

Законы РФ о миграции

Наряду с Федеральными законами, принятыми законодательными органами, увидел свет и Указ Президента о содействии соотечественникам — гражданам бывшего СССР, позиционирующим себя как этнических русских, в добровольном возвращении в Россию.

88

На основании Указа разработана Государственная программа, рассчитанная на 2007–2012 годы, в соответствии с которой переезд в Россию, предоставление жилья и первоначальное обустройство будет происходить­ за счет государственных средств.

Для участников этой программы будет определен список регионов и городов, готовых принять переселенцев. Люди, переселяющиеся в регионы по своему выбору, не подпадают под данную программу субсидий, хотя они также смогут воспользоваться облегченным порядком восстановления в гражданстве России. Конкретные положения программы и порядок ее исполнения находятся на стадии разработки.

Такжеважнымостаетсявопростехническогоиморально-этическо- го взаимодействия с властями стран, откуда предполагается переселение. Ожидается подписание двухсторонних документов.

Текущие законы о миграции:

•Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

•Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».

•Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

•Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

•Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников­ , проживающих за рубежом»

•Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

•Извлечения из Федерального закона «O внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)».

•Для справки «Обращение Министра внутренних дел Р. Нургалиева к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации».

89

Обучающая игра «Ромашка»

Цель: Данная игра используется для установления соответствия между понятиями и их содержанием с цель контроля или самоконтроля уровня знаний правовых норм.

Порядок игры: Каждый лепесток «ромашки» содержит вопрос, на который обучающийся дает ответ самостоятельно или работая в паре. На другой стороне «лепестка» дается правильный ответ, который можно сравнить с данной версией студента:

1.Основной закон РФ — Конституция РФ.

2.Право гражданина исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, быть атеистом — Свобода совести.

3.Принадлежность индивида к какой-либо этнокультурной общности людей (народности, нации) — Национальность.

4.Идеология, политика, социальная программа, в основе которой лежит идея национальной исключительности какого-ли- бо народа, попытка доказать права, одной нации господствовать над всеми остальными, уничтожать, эксплуатировать другие на-

роды — Национализм.

5.Процесс усвоения знаний, приобретение умений и навыков или их совершенствование — Образование.

6.Личность, наделенная гражданскими правами и обязанностями, успешно усваивающая и использующая гражданские цен-

ности — Гражданин.

7.Перемещение населения, связанное со сменой места жительства, работы, профессии, социально культурной среды часто из-за экономической или политической нестабильности, повышенного бытового дискомфорта и т. д. — Миграция.

8.Общеобязательные правила поведения, регулирующие как общественно-правовые отношения, так и общественную жизнь общества — Законы1.

1 Словарь терминов и понятий по обществознанию / Автор-сост.: А.М. Лопухов; вступ. слово А.С. Стрельцов. – М.: Айриспресс, 2007. – 448 с.

90