Права человека. Учебное пособие

Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» был принят в 1991 г. Он предусматривал и индивидуальную жалобу как специальную форму защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституционный суд проверял конституционность правоприменительной практики, связанной с правами и свободами граждан.

В 1994 г. был принят закон о Конституционном суде РФ как судебном органе конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществлявшем судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его главной задачей осталась защита конституционного строя и прав и свобод человека. В этом законе сохранилась индивидуальная и коллективная жалобы как форма защиты прав и свобод, упрощена процедура подачи жалобы. Таким образом, функция Конституционного суда — защита Конституции, конституционного строя, прав и свобод человека, обеспечение прямого действия Конституции РФ как единого целого. Конституционный суд России должен оценивать соответствие законов и иных нормативных актов, прежде всего с точки зрения соблюдения прав и свобод человека1.

Защита прав и свобод человека осуществляется путем абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием Конституции законов, нормативных актов и административных решений.

Абстрактныйконтрольпредусматриваетвозможностьподачи

вКонституционный суд запроса о конституционности законов независимо от их применения в конкретных правонарушениях. Цель этого контроля — соблюдение законодателем Конституции

впроцессе принятия законов и актов, регулирующих права человека. Правом такого запроса наделяются в разных странах разные органы, в том числе высшие органы исполнительной власти (президент, премьер-министр, группа депутатов, парламенты, органы исполнительной власти субъектов федерации и т. д.). Иногда инициатива предоставляется органам конституционного надзора (Австрия, Франция). Конституционный суд абстрактно толкует

1 См.: Права человека... — С. 293.

61

текст конституционных положений, устраняет законодательные нарушения прав и свобод человека (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия).

Конкретный контроль — инцидентный, когда вопрос о конституционностизаконаставитсяирешаетсявсвязисконкретным судебным разбирательством. Это широко применяется в странах с децентрализованной системой конституционного надзора, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности применяемой ими нормы права. Та же ситуация наблюдается в странах с централизованной системой конституционного контроля, осуществляемого специализированными органами квазисудебного характера. Суды общей юрисдикции не контролируют соответствия юридических актов Конституции, а могут ставить вопрос перед Конституционным судом в виде запроса в связи с рассмотрением конкретного дела (Италия, Франция, ФРГ). Конституционный контроль осуществляется и в виде индивидуального контроля — рассмотрения в Конституционном суде индивидуальных жалоб (или объединения граждан) на нарушение прав. В ряде стран в процессе конституционного судопроизводства участвуют народный защитник (омбудсман) и представитель прокуратуры. В Испании омбудсман и прокурор имеют право участвовать в процессе по защите конституционных прав, подавать в суд жалобы на нарушение конституционных прав граждан актами государственных учреждений. Если от них исходит заявление, то палата Конституционного суда извещает об этом потерпевших, сообщает о заявлении в «Официальный бюллетень государства» — это гарантия защиты прав и свобод.

Существуют разные модели конституционного контроля. Например, Федеральный Конституционный суд Германии полностью контролирует законодательство ФРГ, действует на основании запроса или ходатайства (федеральных или земельных органов исполнительной власти, парламентского меньшинства, граждан, отдельных судей). Федеральный Конституционный суд Германии правомочен решать и вопрос о лишении лиц пользоваться правами и свободами, если они злоупотребляют­ ими для борьбы против основ демократического строя.

62

Верховный суд США — высший суд по гражданским, уголовным и административным делам и одновременно орган конституционного контроля, имеет следующие полномочия:

1. Не наделен правом абстрактного контроля.

2. Если он признает закон не соответствующим Конституции, то это имеет значение только для данного конкретного дела

иозначает, что закон неприменим в этом случае, но формально закон не лишается силы (хотя потом суды придерживаются этого

ипостепенно закон теряет силу). Таким образом, Верховный суд контролирует и законодателя, и юстицию.

3. Осуществляет контроль за исполнительной властью, так как является высшим административным судом.

4. Имеет право не принимать решения, если вопрос чисто политический.

5.Контролирует нижестоящие суды, так как является высшей судебной инстанцией.

6. Отвечает за процедуру импичмента, разрешает споры между государственными органами, например Конгрессом и Президентом.

Конституционный Совет Франции (по Конституции 1958 г.) осуществляетконтрользаконовдоихпромульгациипрезидентом, а также регламентов палат до их применения. Обычные законы проверяют, если после голосования по закону в парламенте и до его промульгации президентом в Совет поступает запрос о его конституционности. Правом запроса обладают президент, пре- мьер-министр или председатель одной из палат парламента или парламентарии (от имени 60 депутатов или 60 сенаторов). Закон не может быть опубликован и введен в действие, если признан неконституционным. Если закон промульгирован президентом, Конституционный Совет не может оспорить его конституционность. Таким образом, система контроля во Франции ограничена абстрактным контролем, даже если законодательные акты противоречат правам и свободам, уже ничего нельзя исправить. В 1990 г. они приняли органический закон в Закон о Конституционном Совете 1958 г., по которому предусмотрена в исключительном порядке возможность заявления ходатайства о неконституционности нормы при рассмотрении конкретного дела в суде, реше-

63

ние суда откладывается до рассмотрения его Конституционным Советом, т. е. во Франции конституционный контроль сегодня дополняется конкретным контролем.

Важное место в системе конституционного правосудия занимает институт индивидуальной жалобы. Например, в Германии Федеральный Конституционный суд рассматривает и принимает любые индивидуальные жалобы на все ветви власти, но лицо, подавшее жалобу, обязано обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб. В Австрии индивид имеет право обжаловать в Конституционном суде и административные решения,которыенарушаютегоправа.Еслионзаявляет,чтонарушение его прав административным органом базировалось на антиконституционном законе, то Конституционный суд приостанавливает рассмотрение жалобы и начинает сверку закона. Индивидуальные жалобы широко применяются во многих западных странах.

Кто имеет право подать жалобу, т. е. каков круг субъектов, наделенных этим правом? Во всех странах круг таковых субъектов разный.

В ФРГ это любой человек, чьи права нарушены: немцы, иностранцы, физические и юридические лица, зарегистрированные по германскому праву, но есть формальные требования (в ФРГ из 5 тыс. жалоб ежегодно в Федеральном Конституционном суде отсеивается 98 %).

Условия и требования подачи и применения индивидуальных жалоб:

1.Дотогодолжныбытьиспользованывседоступныеиндивиду средства правовой защиты. Конституционный суд вмешивается в конфликт в исключительных случаях (принцип субсидиарности).

2. Вопрос в жалобе должен иметь принципиально важное конституционно-правовое значение, т. е. если разбирательство жалобы не принесет необходимого разъяснения по существующему конституционно-правовому вопросу, то она не будет принята (условие в Конституции Австрии, внесенное в 1884 г.).

ВФРГ жалоба не принимается, если ущерб, который может быть причинен в результате нарушения права, не превысит 300 марок.

3.Жалоба должна быть убедительно обоснована.

4.Не может быть заведомо бесперспективной.

64

Жалобы рассматривают, как правило, бесплатно, чтобы сдержать поток необоснованных жалоб, в ФРГ ввели уплату пошлины, а в 1985 г. увеличили ее размер: в случае отклонения жалобы по основаниям, указанным в Законе, пошлина 1000 марок; в случае злоупотребления правом жалобы — 5000 марок; жалоба не принимается, если вовремя не внесен задаток — 500 марок.

Важное место в защите прав человека имеет конкретный контроль. Например, в Италии отсутствует институт индивидуальной жалобы, но конкретный контроль и правомочия подавать запрос (даже если только возникло у суда сомнение в конституционности закона) в Конституционный суд широко распространены. С 1956 г. (когда создан Конституционный суд) им принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в порядке конкретного контроля.

Существуют разные принципы и механизмы исполнения решений органов конституционного контроля. Например, в Италии нормы, признанные неконституционными, исключаются из правовогооборотаибольшенеприменяются.ВИспаниирешения о неконституционности законов не подлежат пересмотру и обязательны для всех публичных властей. Но они признаются ничтожными (неконституционными) с момента принятия решения Конституционным судом. Решения, вынесенные на основе неконституционного акта до того, не пересматриваются, за исключением уголовного или административного судопроизводства, преду­ сматривающих санкции, в которых в случае недействительности примененной нормы предусматривается уменьшение наказаний или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение.

В Германии решение Федерального Конституционного суда обязательно для конституционных органов федерации и земель, всех судов и ведомств. Однако решения, принятые ранее на основе этих законов, вступившие в силу, не отменяются. Но люди, осужденные по таким законам, имеют право ходатайствовать о проведении нового судебного разбирательства. В Австрии суд в каждом случае может определить действие своего решения во времени, но срок вступления в силу не превышает 18 меся-

65

цев.Даетсявозможностьзаконодателювнестиизменениявзакон, предотвратить ситуацию «беззакония».

Предусмотрены и санкции для органов и лиц, не исполняющих решения Конституционного суда (в основном штрафы и другие формы).

Важной формой конституционного контроля является толкование прав и свобод человека в контексте конституционных нормативов и основ права, трактовки вопроса о происхождении прав

исвобод, их природе. В большинстве стран в практике конституционных судов преобладает позитивистская трактовка прав и свобод, т. е. признается, что права и свободы человека действуют в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются Конституцией

изаконами (в Австрии, преобладает в Германии, Италии, Испании). В практике конституционного контроля сложились разные методы, и принципы интерпретации прав и свобод человека.

Осуществляется и судебная защита прав и свобод человека. Право на петицию (обращение, заявление, ходатайство, жалобу, требование) — один из способов защиты прав человека. Это средство контроля над деятельностью государственных органов, средство защиты прав и свобод, способ участвовать в процессе политического волеизъявления, демократическое средство коммуникации и интеграции интересов людей, общества и государства. Петиции не ограничены по содержанию и срокам. Закрепляют право петиции, регулируют его Конституции или другие законы в государстве. Например, в ФРГ в Бундестаге есть Комитет по петициям, он рассматривает жалобы, выслушивает свидетелей, проводит расследование. Ежемесячно докладывает парламенту о рассмотренных жалобах и решениях. В Австрии существуют разные типы петиций. Парламентские петиции передаются в определенные отраслевые комитеты, на пленуме национального Совета такие петиции обсуждаются только в том случае, если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период существования второй республики из направленных в Национальный Совет 100 петиций им были рассмотрены две. В Австрии петиции могут подаваться президенту, омбудсману.

Процедура «хабеас корпус» — наименование судебного приказа, который направляется должностному лицу, ответственному

66

за содержание арестованного под стражей. Приказ предписывает доставить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. (Процедура введена в Англии в 1679 г. законом Habeas CorpusAct.) Каждый задержанный имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе «хабеас корпус». Судья требует от учреждения, где находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд, чтобы проверить законность задержания или ареста.

В судебном заседании присутствует проситель или его законный представитель, а при аресте общественный обвинитель, который должен объяснить суду мотивы ареста. Если суд признает необоснованным задержание или арест, человек освобождается и не может вторично быть задержан или арестован по тем же основаниям.

Процедура «хабеас корпус» отражена в Конституции США (разд. 9, ст. 1). Каждый может беспрепятственно обратиться в суд с ходатайством о проверке законности его ареста или задержания. Если судья установит, что не было достаточных оснований, человека освобождают. Особенности этой процедуры в том, что она может быть применена в любой стадии уголовного процесса. Можнодаже прекратить дело,еслиубедитьсудьювнезаконности или необоснованности ареста.

Процедура «хабеас корпус» закреплена в Конституции и законодательстве ФРГ, Италии, Испании, Австрии и др. Про­ цедура предусматривает возмещение государством материального и морального ущерба за незаконный арест (можно содержать задержанного в полиции без решения суда только один день, следующий за задержанием по закону ФРГ). Процедура «хабеас корпус» отражена в Международных актах (п. 4, ст. 5, п. 5 Европейской конвенции по защите прав человека и др.).

Административная юстиция — самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями администрации. Административнаяюстицияурегулируетконфликтымеждугражданамии органами государственного управления. В западных странах сло-

67

жилосьдвеосновныемоделиадминистративнойюстиции:континентальная (немецко-французская) и англо-американская. Первая модель включает наличие специализированных судов, которые отделены от общей судебной системы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции и наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров. Основные различия между двумя моделями в том, что в первой существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью органов управления, независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится. Во второй модели административные трибуналы, создаваемые в конкретных сферах, имеют узкую специализацию. В демократических странах органы государственного управления несут обязанность действовать в рамках закона, отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, причиненный этими действиями.

Суд в соответствии с процессуальным законом разрешает конфликты, возникающие между гражданином и государством, между гражданами. Защиту нарушенных прав в России осуществляют суды общей юрисдикции, арбитражные суды, третейские суды. Гражданин может обжаловать в суде действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, которые нарушают его права и свободы. Суд обязан рассматривать обращения граждан. Защита прав человека в судах осуществляется в соответствии с законами об уголовном и гражданском судопроизводстве.

6.2. Институт парламентского уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Особое место среди механизмов защиты прав и интересов граждан от произвола государственных актов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников занимает институт омбудсмана в скандинавских странах, парламентского

68

комиссара в Англии, народного защитника в Австрии, медиатора во Франции и т. д.

Институт омбудсмана создан впервые в Швеции в 1809 г., в начале 50-х гг. XX в. он существовал в двух государствах — Швеции и Финляндии, сейчас существует более чем в 40 странах1.

Эффективность деятельности омбудсмана обеспечивается:

1)независимым положением в системе государственных органов;

2)несменяемостью в течение всего срока действия парламента, который его избрал;

3)правом законодательной инициативы;

4)открытостью и доступностью для всех граждан;

5)отсутствием формализованных процедур разбора жалоб;

6)бесплатностью оказания помощи гражданам и т. д.

В некоторых странах контролирующие функции омбудсмана распространяются и на судебные органы, администрацию тюрем и муниципальные органы.

Классический образец — Швеция. У них существует несколько специализированных омбудсманов: один занимается вопросами доступа общественности к официальным документам, другой — контролирует органы юстиции, полицию, тюрьмы, тре- тий—законностьвсфересоциальногообеспеченияиналогообло- жения,четвертый—противрасовойдискриминацииит.д.Заклю- чения омбудсмана ежегодно публикуются в докладах Рикстагу.

В Великобритании парламентский комиссар введен с 1967 г., наделен статусом судьи Верховного суда, назначается Королевой иможетзаниматьпостдо65лет,послечегосмещаетсярешением обеих палат по предложению Королевы. Рассматривает жалобы на действия министерств и ведомств, если их действия не могут быть обжалованы в суде и трибунале. Особенность деятельности парламентского комиссара в том, что сам он не может начать расследование по своей инициативе. С жалобой обращаются к члену парламента, а тот к омбудсману, т. е. существует норма непрямой подачи жалобы (фильтр). Жалобы принимаются только от граждан, постоянно проживающих в Великобритании, и до истечения

1 См.: Права человека... — С. 430.

69

12 месяцев со времени обжалуемых действий. Омбудсман проводит расследование и свое решение направляет члену парламента, жалобщику, должностному лицу, действия которого обжалуются, руководителю соответствующего ведомства. Ежегодно он направляет отчет о своей деятельности в парламентский комитет. В деятельности парламентского комиссара в Англии есть определенные недостатки: его решения имеют рекомендательный характер, не все должностные лица и учреждения подлежат его контролю.

Медиатор во Франции введен по закону 1973 г., он рассматривает жалобы граждан и имеющих вид на жительство иностранцев через члена парламента. Медиатор правомочен рекомендовать государственным структурам проведение необходимых для улучшения взаимоотношений с гражданами реформ. Он может возбуждать дисциплинарное производство против служащего, нарушившего закон, даже ходатайствовать о возбуждении против него дела, выступать против него в суде обвинителем. Медиатор может предлагать поправки в законы, требовать от государственных органов проводить проверки и расследования. Ежегодно направляет доклад в парламент. Вне его компетенции документы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства и внешней политике. В ряде государств омбудсманы могут подавать жалобы в Конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия).

Сростомкаталогаправчеловекаидетспециализацияомбудс­ манов. Так в Финляндии учрежден омбудсман по вопросам равноправия мужчин и женщин, в Венгрии — по делам национальностей и национальных меньшинств, в ФРГ, Дании — по делам обороны, надзора за действиями администрации в армии и т. д.

В России идея института уполномоченного впервые юридически выражена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991 г. Парламентский уполномоченный назначался Верховным Советом РСФСР на пять лет и обладал неприкосновенностью как и другие депутаты. Уполномоченный по правам человека существует с

1994г.(С.А.Ковалевс17.01.1994г.по10.03.1995г.),федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека РФ» был принят и вступил в силу 4 марта 1997 г. По закону уполномоченный

70