Права человека. Учебное пособие

Глава 10. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Идея института уполномоченного по правам человека впервыеюридическивыраженавДекларацииправисвободчеловекаи гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991 г. (ст. 40). Институт уполномоченного в России был введен Конституцией РФ 1993 г., назначен первый уполномоченный по правам человека известный юрист и правозащитник С. А. Ковалев (занимавший этот пост с 17.01.1994 г. по 10.03.1995 г.). Но федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (№ 1-ФКЗ) был принят только 26.02.1997 г. С 04.03.1997 г. он вступил в силу. Закон определил его статус, компетенцию,порядокназначенияиосвобожденияотдолжности. За прошедшие после принятия закона годы уполномоченными по правам человека были О. О. Миронов, В. П. Лукин, Э. Памфилова, Татьяна москалькова (с марта 2016 г.). В соответствии с законом уполномоченные по правам человека должны быть в каждом субъекте федерации.

По закону уполномоченный по правам человека РФ (далее — Уполномоченный) независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам. Должность его учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, соблюдение их государственными органами всех уровней. Он дополняет существующие средства защиты прав и свобод, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту прав.

121

Закон определяет основные направления деятельности уполномоченного следующим образом:

•рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека и принятие мер по их восстановлению;

•анализ законодательства РФ в области прав человека и подготовка рекомендаций по его совершенствованию, и приведению

всоответствие с принципами и нормами международного права;

•развитие международного сотрудничества в области прав человека;

•правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов защиты;

•подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

•выступления с докладом на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод гражданина;

•направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

•обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод гражданина и о проведении парламентских слушаний, участие указанных комиссий и проводимых слушаний;

•обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный суд Российской Федерации для защиты прав и свобод гражданина;

•принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых и грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных снеобходимостьюзащитыинтересовлиц,неспособныхсамостоятельно использовать правовые средства защиты;

122

•анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

•информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод гражданина в Российской Федерации;

•направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

На деятельность уполномоченного по правам человека в 1998 г. отрицательно влияли следующие факторы:

•социально-экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации: финансово-экономический кризис, размывание единого экономического и правового пространства;

•массовые выступления граждан в защиту своих прав, приобретавшие крайние формы (блокирование дорог, голодовка и т. д.);

•правовой нигилизм в российском обществе;

•скептическое отношение государственных служащих к новому институту;

•гарантия независимости — финансирование его деятельности. По закону о бюджете ежегодно отдельной строкой должны предусматриваться средства, но в законе о бюджете на 1998 г. такое финансирование не было предусмотрено, и средства были выделены по закону, принятому Президентом РФ, об изменении и дополнении в Федеральный закон о Федеральном Бюджете летом 1998 г. Министерство финансов выделило одну треть предусмотренных законом средств.

Таким образом, работе уполномоченного изначально препятствовали организационные и финансовые трудности.

В ряде субъектов федерации были учреждены должности уполномоченного, решения об этом принимали субъекты Российской Федерации, однако не все считали это необходимым из-за финансов и процесс затянулся до 2014 г. (первым учредила должность уполномоченного по правам человека Республика Башкортостан).

123

Уполномоченный РФ сотрудничал с комиссией по правам человека при Президенте, общественными и правозащитными организациями, с прокуратурой РФ.

В соответствии с законом уполномоченный по правам человека РФ изучает положение с правами человека через конкретные дела, жалобы конкретных людей на нарушение их прав, помогает восстановить права, фиксирует нарушения и недостатки, вскрывает причины нарушений, предлагает меры по совершенствованию законодательства. С 1999 г. ежегодно публикуются доклады уполномоченного о положении с правами человека в России, по которым можно судить о результатах его деятельности по защите прав и свобод человека, проследить динамику, характер изменений, выявить наиболее острые проблемы, их причины и возможные способы решения. Первый доклад уполномоченного О.О.Миронова,представленныйвмарте1999г.,былрезультатом обобщения итогов рассмотрения жалоб граждан, посещения мест лишениясвободы,психиатрическихмест,информацииотсубъектов федерации и отразил наиболее типичные нарушения и меры, которые были приняты уполномоченным по их восстановлению.

Итоги работы уполномоченного по правам человека в 1998 г. выразились в следующем. Поступило около 7 тыс. жалоб (из них 30 % от Центрального, 17,3 % — от Северо-Кавказского, 10 % — от Приволжского районов), около 60 обращений от депутатов Государственной Думы. На первом месте стояло тяжелое положение в области социальных прав (особенно после августа 1998 г.). К началу 1999 г. одна четвертая часть населения России имела доходы ниже прожиточного минимума, 13 % всех обращений — о защите труда и занятости, о несвоевременной выплате заработной платы (больше всего из республики Коми, Якутии, Алтайского, Красноярского, Ставропольского краев).

Уполномоченный обратился к Б. Н. Ельцину и С. В. Кириенко с просьбой использовать их полномочия для удовлетворения законных требований шахтеров. Осенью 1998 г. в 9 поселках золотодобытчиков (в Якутии) сложилась чрезвычайная ситуация в связи с решением о ликвидации этих населенных пунктов, где проживало более 4,5 тыс. человек, в том числе 1 тыс. детей. Нарушались не только их социальные права, но

124

и право а жизнь. О. О. Миронов обратился к Б. Н. Ельцину о принятии экстренных мер по спасению населения. Было проведено совещание заместителем председателя правительства РФ с представителем правительства Якутии, заинтересованных министерств и ведомств, намечены и осуществлены меры по спасению людей.

После обращения уполномоченного в контрольно-ревизи- онное управление Министерства финансов РФ по Ставропольскому краю работникам здравоохранения выдали задолженность по заработной плате. После обращения уполномоченного в Думу была создана парламентская комиссия, изучавшая факты нарушения конституции, прав учителей ряда областей России.

Серьезной проблемой в это время была безработица. В РФ в 1998 г. было зарегистрировано 1,87 млн безработных. Право на труд как право человека получить возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает (Всеобщая декларацияправчеловека,ст.23),предполагаетправоиназащиту от безработицы (Пакт об экономических. социальных и культурных правах, ст. 6), предусматривает, что вознаграждение за труд должнообеспечиватьтрудящимсясправедливуюзарплатуиудовлетворительное существование для них и их семей (Пакт об экономических, социальных и культурных правах, ст. 7). По докладу уполномоченного О. О. Миронова в 1998 г. четверть населения страны имела доходы ниже прожиточного минимума, а это уже угроза жизни человека, таким образом, в стране не гарантировалось основное право человека на жизнь. Процедура присвоения статусабезработныхбылаусложнена,несоответствоваланормам международного права, а потому 6,5 млн чел. лишились пособия по безработице, что стало нарушением прав человека, скрытая безработица составляла до 10 млн1.

Суды не брали исковые заявления у неправильно уволенных граждан, судебные решения не выполнялись. Уполномоченный сделал вывод, что необходима разработка системы мер, обеспечивающих исполнение судебных решений.

1 Доклад Уполномоченного по правам человека РФ О. О. Миронова за

1988 г. // Рос. газ. — 1999 (5 марта).

125

В результате кризиса августа 1998 г. граждане потеряли свои сбережения, ущемлены экономические права 70 млн чел. О. О. Миронов предложил председателю правительства Е. М. Примакову увеличить в бюджете 1999 г. статью расходов на восстановление и защиту сбережений граждан, а Государственная Дума по его предложению в конце 1998 г. приняла закон «О порядке обслуживания долговых обязательств РФ».

Уполномоченный выявил массу незаконных актов, не зарегистрированных в Министерстве юстиции, которые не позволяли гражданам реализовать свои права; 7,5 % составляли жалобы о нарушении права на жилище, причинами которого послужили несовершенство законодательства и противоречащие закону действия должностных лиц.

Уполномоченный рассматривал жалобы по поводу нарушения прав детей, инвалидов, сирот, пенсионеров, было обращено внимание на отсутствие у пенсионеров права на судебную защиту, так как государственная пошлина в десятки раз превышала пенсию, а судьи не реализуют право малоимущих не платитьпошлину, таккакэтанорманеноситобязывающий характер. Уполномоченный обратился в Государственную Думу с предложением принять закон об освобождении пенсионеров от уплаты пошлины по делам об имущественных спорах.

Уполномоченный по правам человека отметил систематические нарушения права человека в Вооруженных Силах РФ и других воинских формированиях и органах. Для военнослужащих 1998 г. характеризовался дальнейшим снижением жизненного уровня и социального статуса.

Обращения военнослужащих и членов их семей составляли 3 % всех обращений граждан к уполномоченному. Основная часть жалоб касалась вопросов нарушения прав в период прохождения военной службы, восстановления прав на жилье, пенсионного обеспечения, пересмотра решений различных судебных органов.

Анализ рассмотренных обращений показал, что нарушения законных интересов военнослужащих обусловлены невыполнением Федеральных законов «О статусе военнослужащих», «О воинской и военной службе», а также отсутствием необходи-

126

мого механизма реализации данных законов. За девять месяцев 1998 г. Главной прокуратурой РФ было выявлено свыше 2600 приказов и иных правовых актов военного командования, противоречащих действующему законодательству, военными прокурорами восстановлены права более 47 тыс. чел.

Во многих письмах проводились данные о нарушении сроков предоставления жилья, а также об отказах администрации в его предоставлении военнослужащим и ветеранам. Реализация программы «Государственные жилищные сертификаты» только началась, но уже поступила информация о возникновении у военнослужащих проблем с получением квартир.

Органами местного самоуправления практически не выполнялись требования законодательства о предоставлении гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений в порядке очереди, но не позднее трех месяцев со дня прибытия на избранное место жительства.

Нерешенной осталась проблема обеспечение жильем более 80 тыс. чел., проживающих в закрытых военных городках, потерявших связь с Министерством обороны РФ и подлежащих переселению.

Учитывая масштабы нарушений прав человека в Вооруженных Силах РФ и других воинских формированиях и органах, Уполномоченный поддерживал предложение ряда депутатов Государственной Думы о возможности учреждения в РФ должности специального Уполномоченного по правам военнослужащих.

Одной из сложных проблем России является вынужденная миграция. С 1992 г. (год начала регистрации беженцев и вынужденных переселенцев) по 1998 г., по данным официальной статистики, из стран СНГ и Балтии в Россию прибыло свыше 5 млн чел. Основные вопросы, с которыми сталкивались граждане, прибывшие в Россию из стран ближнего зарубежья, были связаны с постановкой на учет и получением статуса беженца или вынужденного переселенца, выплатой компенсации за оставленное имущество и жилье, отказом в регистрации прямых родственников, отсутствием помощи в компенсации высокой платы за переезд на новое место жительства, получением постоянного или временного жилья.

127

Для решения этих проблем было налажено взаимодействие уполномоченного с неправительственными правозащитными переселенческими организациями, Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН, Международной благотворительной католической организацией «Каритас» об оказании поддержки семьям беженцев и вынужденных переселенцев, оказавшимся в критической ситуации.

Однакоимелиместослучаикогдаорганыместногосамоуправления пытались ограничить регистрацию прибывших мигрантов. В качестве примера можно привести Чернышевский район Волгоградской области, где была запрещена регистрация граждан, прибывших из стран СНГ, не имеющих на территории района близких родственников или не являющихся уроженцами этого района. Местный РОВД был наделен полномочиями выдворять из этого района лиц, не прошедших регистрацию, нарушающих порядок и усугубляющих криминогенную обстановку. Подобного рода нарушения отмечались в Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия, Белгородской, Калининградской и других областях. В результате недостаточного контроля со стороны МВД России наблюдались нарушения законодательства и прав граждан паспортно-визовыми службами, которые на основании местных инструкций отказывали в регистрации по месту пребывания. Например, паспортно-визовая служба Валуйского района Белгородской области требовала от прибывающих граждан разрешения главы администрации района на регистрацию.

В 1998 г. права мигрантов зачастую защищались только мерами прокурорского реагирования. Генеральная прокуратура РФ отмечала недостаточность действий ФМС России по трудоустройству вынужденных переселенцев. Миграционные службы, как правило, слабо взаимодействовали с органами по трудоустройству как на федеральном, так и на региональном уровнях. Из-за несоответствия нормативно правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству вынужденные переселенцы испытывали трудности с регистрацией на новом месте жительства и, как следствие, с трудоустройством, медицинским и пенсионным обеспечением, учебой, устройством детей в дошкольные детские учреждения.

128

Международное сотрудничество является неотъемлемой частью работы уполномоченного по правам человека в РФ, что чрезвычайно важно в связи со вступлением России в Совет Европы, присоединением ее к основополагающим европейским конвенциям. Вхождение России в общеевропейское правовое пространство диктует необходимость тесной координации деятельности, в том числе и через участие уполномоченного в работе Межведомственной комиссии по делам Совета Европы.

Практическая работа уполномоченного по развитию международного сотрудничества в области прав и свобод человека в это время сосредоточилась на следующих важных направлениях:

•установление и укрепление прямых деловых связей уполномоченного по правам человека в РФ с соответствующими профильными подразделениями ООН, Совета Европы, Европейского Союза, ОБСЕ и другие;

•налаживание контактов и обмен опытом с национальными правозащитными институтами ближнего и дальнего зарубежья с целью дальнейшего совершенствования национальных и международных институтов и процедур защиты прав человека;

•анализ и подготовка предложений по совершенствованию российского законодательства в области прав человека, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

•правовое просвещение, ознакомление российской общественности с европейскими нормативными актами и стандартами.

В 1998 г. уполномоченным было рассмотрено более 20 дел, имеющих международную категорию. В связи с дискуссией о нарушении прав человека в различных регионах Восточной и Центральной Европы на 7-м заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ (Осло, 2–3 декабря 1998 г.) Уполномоченный обратился с письмом к министру иностранных дел РФ И. С. Иванову с рядом предложений, направленных на более полное обеспечение прав человека в соответствии с международным правом

инезависимо от территории, на которой они нарушаются. Активным средством международной деятельности упол-

номоченного становится использование дипломатических кана-

129

лов для решения правозащитных проблем. Только за последнее время был направлен ряд обращений к руководителям иностранных дипломатических представительств РФ (послу ФРГ в России Эрнсту-Йорк фон Штуднитцу, послу Украины в России В. Г. Федорову и другим) с просьбой о содействии в решении конкретных проблем, затрагивающих права и интересы граждан, разрешение которых находится в пределах юрисдикции иностранных государств.

О. О. Миронов в своем докладе отмечал, что в РФ принят ряд законов в сфере обеспечения и защиты основных прав и свобод граждан. В их числе: Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» и др. Предпринимаются усилия, направленные на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц. Вместе с тем органами государственной власти РФ не были приняты все необходимые меры для защиты основных прав и законных интересов граждан. В своем докладе за 1998 г. уполномоченный по правам человека обозначил проблемы в этой области и задачи.

Одной из первостепенных задач являлось развитие и совершенствование законодательства РФ в области прав человека. Необходимо было принять такие важнейшие акты, как Земельный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный Кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Федеральные законы об адвокатуре, об альтернативной гражданской службе. Не принят закон, устанавливающий порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Нужны дополнительные и скоординированные усилия федеральных органов по защите единого правового пространства. Серьезным ущемлением прав граждан является принятие ведомственных инструкций, призванных регламентировать порядок применения законов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятствий для реализации гражданами своих прав.

В стране к началу 2000-х гг. еще до конца не был создан комплексный совершенный механизм обеспечения прав и сво-

130