Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

•порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;

•порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень регулируемых уставами вопросов не является исчерпывающим, в них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Порядок регистрация устава муниципального образования проводится органами юстиции и установлен в положениях Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

•противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;

•нарушение установленного Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

31

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, также муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

3.2. Территориальная основа местного самоуправления

Территориальная основа является важнейшим признаком публич- ной власти, в том числе и власти муниципальной. Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся истори- ко-географических условий. В широком смысле под территориальными основами местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.

При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить на какой территории оно осуществляется. В любом государстве публичная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление, под которым следует понимать разделение государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.

В иерархии территориальных единиц России выделяются два уровня. Первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов РФ на административно-территориальные единицы.

32

Административно-территориальная единица — часть территории субъекта РФ с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках ад- министративно-территориальных единиц (сел, поселков, районов города и др.) Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Таким образом, под муниципальным образованием следует понимать административно-территориальную единицу, занимающую часть территории субъекта РФ и обладающую определенными признаками: единой населенной территорией, осуществлением на данной территории местного самоуправления населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, наличием устава муниципального образования, муниципальной собственности и местного бюджета.

Местное самоуправление может иметь место вне муниципального образования. В свою очередь, муниципальное образование без местного самоуправления не может быть образовано.

Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в территорию другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав его территории. Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта РФ, на территории которого созданы муниципальные образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа (ст. 11 и 12).

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В данной части статьи Конституции РФ зафиксированы территориальные основы местного самоуправления. Таким образом,

территориальные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную

33

организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования, его населения и органов, действия принятых ими решений.

На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления — территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков). При территориальном способе муниципальные образования образуются в пределах определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений.

Территориальная организация местного самоуправления имеет в России двухуровневую структуру. На первом уровне — городские и сельские поселения, на втором — муниципальные районы.

Двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципа организации местного самоуправления. Но при этом встает вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которого ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований. На решение данной проблемы направлен Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрено создание следующих видов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Конституция РФ выделяет городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, не может быть лишено права на его осуществление, т.е. недопустимо изъятие этого права, например, решением органов государственной власти субъектов Федерации или районных властей. Более того, на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление, и население соответствующих муниципальных образований не может через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на данное самоуправление (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П).

В соответствии со ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление

34

осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение также в соответствии с генеральным планом городского поселения может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии с вышеуказанной статьей сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, как правило, включает один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В таком случае данный населенный пункт входит непосредственно в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в 3 раза ниже средней плотности сельского населения в стране. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в 3 раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждаются Правительством РФ, в том числе и по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет.

35

Если сельское поселение включает несколько населенных пунктов, то одно из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом административного центра поселения. Именно в нем должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Местное самоуправление не исключается и на других территориях, что и подтвердил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Следует отметить, что Конституционный Суд РФ, раскрывая содержание конституционного положения о местном самоуправлении «на других территориях», сформулировал ряд правовых позиций:

•уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации (Постановление от 24 января 1997 г. ¹ 1-Ï);

•территориальная сфера местного самоуправления должна определяться его максимальной приближенностью к населению, эффективностью и учитывать особенности конкретной правовой и фактической ситуации (Постановление от 15 января 1998 г. ¹ 3-Ï);

•население вправе в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; субъект Федерации, упорядочивая процесс формирования муниципальных образований, может включать в свой учредительный акт принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, что само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления (Постановление от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-Ï);

•в границах административно-территориальных единиц (района, города республиканского подчинения) субъект Федера-

36

ции вправе создавать территориальные органы государственной власти или придавать этим единицам статус муниципальных образований; в границах территориальных единиц иного уровня — городов районного подчинения, других городских и сельских поселений районов, а также прочих городских поселений (части города, его районов, жилых комплексах) городов республиканского значения публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления

èего органов, не входящих в систему органов государственной власти (Постановление от 24 января 1997 г. ¹ 1-Ï);

•исключение городов из числа территориальных образований, на которых осуществляется государственная власть на местах,

èнаделение их статусом муниципальных образований не только не ущемляет права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, но, напротив, создает дополнительные возможности (Определение от 4 февраля 1999 г. ¹ 1-Î);

•полномочия субъекта Федерации самостоятельно определять территории, на которых осуществляется местное самоуправление, предполагает и самостоятельное решение им вопроса о необходимости создания внутригородских муниципальных образований; отсутствие внутригородских муниципальных образований при наличии местного самоуправления на уровне городов не препятствует осуществлению жителями города Самары местного самоуправления и не нарушает их конституционного права на местное самоуправление; в то же время граждане, полагающие, что создание внутригородских муниципальных образований необходимо, вправе внести предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в Устав города Самары в порядке народной правотвор- ческой инициативы, предусмотренной Уставом (Определение от 22 октября 1999 г. ¹ 174-Î).

Согласно ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В состав муниципального района наряду с муниципальными образованиями — городскими, сельскими поселениями, межселен-

37

ными территориями — могут входить сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек, не являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями и не входящие в состав городских, сельских поселений.

Один из населенных пунктов, входящих в состав муниципального района, с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, наделяется статусом его административного центра. В соответствии со ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» административным центром сельского поселения, муниципального района признается населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Административным центром муниципального района является город, поселок, имеющий статус городского округа и окруженный территорией муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются, как правило, с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов РФ не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Местное самоуправление с некоторыми особенностями осуществляется в закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах.

Âсоответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Âгородском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Согласно ст. 80 и ст. 81 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрытые административно-территориальные образования и наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях и наукоградах устанавливаются фе-

38

деральными законами (Федеральный закон «О закрытом админист- ративно-территориальном образованииот» от 14 июля 1992 г.).

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельности решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городские округа зачастую включают в свой состав населенные пункты, которые могли бы быть самостоятельными муниципальными образованиями — поселениями, входи они в состав муниципальных районов. Статус городского округа удобен для крупных городов, приравненных в рамках административно-территориального деления субъектов РФ к административным районам, в частности он рассчитан на административные центры субъектов РФ. Но на практике статусом городских округов наделяются также небольшие города, поселки городского типа — центры административных районов с одновременным включением в состав их территории соответствующих районов. Подобное решение позволяет избежать создания в населенных пунктах, расположенных на территории названных районов, отдельных муниципальных образований, а зна- чит, сэкономить бюджетные средства, но отдаляет муниципальную власть от населения.

В соответствии со ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, на внутригородской территории города федерального значения также осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно регламентирует вопросы образования и преобразования муниципальных образований.

39

Образование муниципального образования — процесс создания муниципального образования на межселенной территории (территории, находящейся вне границ поселений), например, в связи с появлением нового населенного пункта, отвечающего критериям городского или сельского поселения. Оно основано на волеизъявлении местного населения и юридически закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего.

Упразднение муниципального образования — процесс прекращения муницпального образования в связи с утратой признака населенности.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Согласно ст. 13 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований — объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муниципальному образованию. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образования, осуществляется с согласия каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от «Об общих принципах организа-

40