Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

4.2. Муниципальный избирательный процесс и его стадии

Муниципальный избирательный процесс представляет собой законодательно установленный порядок подготовки и проведения выборов, включающий ряд стадий (этапов), каждая из которых имеет особые цели, круг участников, процессуальные документы.

Выделяют следующие стадии при подготовке и проведении муниципальных выборов: назначение выборов, образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление и уточнение списков избирателей, выдвижение кандидатов, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, проведение голосования, установление итогов голосования и определение результатов выборов.

Âсоответствии со ст. 23 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Âцелом процедура проведения муниципальных выборов сходна

ñпроцедурой проведения выборов в органы государственной власти и государственных должностных лиц. Тем не менее можно назвать некоторые особенности проведения муниципальных выборов:

• применяется, как правило, не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система;

• более часто используются многомандатных избирательных округов;

• при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 000 человек сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта РФ предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов;

• в случаях, предусмотренных законодательством субъектов РФ, допускается безальтернативное голосование;

• в муниципальных выборах могут принимать участие (в том числе и в качестве кандидатов) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования на основании международных договоров РФ.

71

Голосование на выборах может быть назначено только на календарный выходной день. Не допускается назначение голосования на праздничный день.

Выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 65 дней до дня голосования. В случае досроч- ного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней после его принятия. При назначении досрочных муниципальных выборов указанные сроки, а также сроки совершения иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

В соответствии со ст. 23 Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в слу- чаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Если же избирательная комиссия не назначит в срок выборы либо если она отсутствует и не может быть сформирована по уважительным причинам, то суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого указанные выше субъекты должны назначить выборы. Кроме того, суд также вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии, а также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. В крайнем слу- чае суд сам может назначить дату выборов.

После назначения даты выборов осуществляется регистрация (учет) избирателей. В списки избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке. При выявлении избирательной комиссией муниципального образования факта включения гражданина РФ в списки избирателей на разных избирательных участках на одних и тех же выборах соответствующая комиссия до передачи списков избирателей в участковые комиссии проводит работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках.

72

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке. В списке указывается фамилия, имя, отчество, год рождения, адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя. Список избирателей подписывается председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии, в случае отсутствия территориальной избирательной комиссии — окружной избирательной комиссии, а после передачи указанного списка в участковую избирательную комиссию — также председателем и секретарем участковой избирательной комиссии. Список избирателей заверяется печатями соответственно территориальной (окружной) и участковой избирательных комиссий.

Соответствующая территориальная (окружная) избирательная комиссия передает по акту участковым избирательным комиссиям списки избирателей конкретного избирательного участка не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Участковая избирательная комиссия производит уточнение списка избирателей в соответствии с установленным порядком организации взаимодействия избирательных комиссий с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей.

Âсоответствии со ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. списки избирателей после их составления представляются для всеобщего ознакомления и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования. Ознакомление со списками избирателей проводится в помещении участковой избирательной комиссии. Любой гражданин РФ, обладающий избирательным правом, вправе ознакомиться со списком избирателей и при необходимости заявить свои претензии в участковую избирательную комиссию, которая обязана проверить заявление избирателя в течение 24 часов (в день выборов — в тече- ние двух часов) с момента обращения, и устранить ошибку, либо в письменной форме мотивированно отклонить заявление избирателя. Избиратель имеет право на обжалование решения избирательной комиссии в вышестоящей избирательной комиссии или суде общей юрисдикции.

Âсоответствии со ст. 18 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах (если такой способ формирования данного выборного должностного лица предусмотрен уставом муниципального образо-

73

вания) по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию муниципального образования.

Выборы депутатов представительного органа муниципального образования, членов выборного органа местного самоуправления в рамках мажоритарной избирательной системы проводятся в одномандатных (округа, в каждом из которых избирается один депутат, член выборного органа местного самоуправления) или многомандатных. (округа, в каждом из которых избираются несколько (до пяти) депутатов, членов выборного органа местного самоуправления) избирательных округах.

В соответствии со ст. 18 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный округ должен представлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. Должно быть обеспечено примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до дня голосования определяет схему образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов с обозначением их границ, перечня административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, с указанием номера каждого избирательного округа, местонахождения окружных избирательных комиссий, числа избирателей в каждом избирательном округе.

Представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

Опубликование (обнародование) схемы образования избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней после ее утверждения.

Для организации подготовки и проведения выборов на территории муниципального образования создаются следующие избирательные комиссии: избирательная комиссия муниципального образования, окружная комиссия (если это необходимо), участковые комиссии.

Избирательная комиссия муниципального образования создается в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального

74

образования для организации подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и является муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ могут возлагаться на территориальную комиссию (действует на постоянной основе, является государственным органом). Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет четыре года, но ее полномочия могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве 5—11 членов с правом решающего голоса.

В соответствии со ст. 25 Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» окружные избирательные комиссии создаются для проведения выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании для обеспечения процесса голосования избирателей и подсчета голосов избирателей. На выборах в органы местного самоуправления полномочия участковой комиссии могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах избирательного участка.

Срок полномочий окружных избирательных комиссий, как правило, истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов. Срок полномочий участковых комиссий, как правило, истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов. Указанные общие сроки действуют, если нет жалоб (заявлений) на действия (бездействие) данных комиссий, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство.

Число членов окружных и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса устанавливается законами субъектов РФ.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования.

Территориальные и окружные избирательные комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, изби-

75

рательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей, а формирование избирательной комиссии поселения осуществляется на основе предложений избирательной комиссии муниципального района. Окружные и участковые комиссии формируются вышестоящей над ней комиссией.

Решения избирательные комиссии принимают большинством голосов. Из своего состава каждая комиссия выбирает председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии.

Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) — процесс выдвижения определенных кандидатур, происходящий на съездах (конференциях, собраниях) партий (общественных объединений), включая региональные и местные отделения, осуществляющийся путем тайного голосования, с соблюдением иных требований, предъявляемых законом к выдвижению кандидатов. Решение о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательного объединения принимается на собрании его местного отделения и на собрании местного (муниципального) избирательного объединения путем тайного голосования.

Инициативная группа в письменной форме уведомляет окружную избирательную комиссию о своей инициативе. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением.

Согласно Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может быть менее 10 подписей (в многомандатном избирательном округе оно не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но также не может быть менее 10 подписей). Установление квоты на сбор подписей на части территории муниципального образования не допускается.

В соответствии со ст. 33 Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат считается выдвинутым и приобретает свой статус после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления в установленной форме и представляемого вместе с уведомлением письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.

Регистрация кандидата, списка кандидатов (если используется пропорциональная избирательная система) осуществляется муниципальной избирательной комиссией, окружными избирательными

76

комиссиями. Избирательная комиссия в течение не более десяти дней со дня получения пакета необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов) документов обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо отказе в регистрации.

Âсоответствии со ст. 38 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

Âпорядке и сроки, установленные законом, кандидат вправе представить в соответствующую избирательную комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры, которая в соответствии с требованиями закона принимает решение по данному вопросу. Орган избирательного объединения, принявший решение о выдвижении кандидата, списка кандидатов, вправе отозвать этого кандидата, этот список кандидатов в порядке, установленном законом.

Основаниями отказа в регистрации кандидатов являются: для кандидата — отсутствие пассивного права; для списков кандидатов, выдвинутых политической партией, — несоблюдение требований к выдвижению списка кандидатов, предусмотренных Законом «О политических партиях»; для списка кандидатов, выдвинутого иным общественным объединением, — несоблюдение требований Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», отсутствие необходимых для решения вопроса о регистрации кандидата (списка кандидатов) документов, недостаточное количество достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата (списка кандидатов), либо выявление десяти и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости либо о гражданстве иностранного государства, несоздание кандидатом, избирательным объединением избирательного фонда (за исключением случаев, когда в соответствии с законом создание избирательного фонда необязательно), неоднократное использование кандидатом, уполномоченным представителем или доверенным лицом избирательного объединения своего должностного или служебного положения, наличие в заверенном списке кандидатов, выдвинутом политической партией, а также в заверенном списке кандидатов, выдвинутом региональным отделением или

77

иным структурным подразделением политической партии (если это предусмотрено уставом политической партии), кандидата, являющегося членом иной политической партии и т.д.

В соответствии со ст. 40 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего положения.

Кандидаты после регистрации по их личному заявлению освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. Работодатель обязан предоставить кандидату по его желанию неоплачиваемый отпуск с момента регистрации его в качестве кандидата до момента опубликования результатов выборов. В течение этого срока кандидату выплачивается единовременная денежная компенсация в размерах, предусмотренных законами о выборах субъектов РФ.

Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть уволен с работы или переведен на другую работу по инициативе администрации без его согласия.

Решения о возбуждении уголовного дела в отношении зарегистрированного кандидата, привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ (соответственно уровню выборов). Ходатайство перед судом об избрании в ка- честве меры пресечения заключения под стражу в отношении зарегистрированного кандидата может быть возбуждено с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ (соответственно уровню выборов). Зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). При даче соответствующего согласия Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, прокурор обязаны известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Информационное обеспечение муниципальных выборов осуществляется путем информирования избирателей и предвыборной агитации при помощи муниципальных и негосударственных СМИ. Предвыборная агитация — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, список, списки кандидатов или против него (них).

78

В соответствии со ст. 48 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предвыборная агитация гарантируется государством и может осуществляться путем проведения предвыборных мероприятий в виде собраний, встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и распространения агитационных материалов и публикаций и другими не запрещенными законом методами.

Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к СМИ. Контроль за выполнением этих условий осуществляется окружными и территориальными избирательными комиссиями.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением муниципальных выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся за счет местного бюджета.

В соответствии со ст. 58 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления избирательной комиссии об их выдвижении до представлении документов для их регистрации избирательной комиссией. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующими избирательными комиссиями.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный счет в банке. Данный счет открывается кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком с разрешения соответствующей избирательной комиссии.

Отчеты избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы направляются в представительные органы муниципальных образований.

Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.

Согласно ст. 61 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» помещение для голосования безвозмездно предоставляется в

79

распоряжение участковой комиссии главой местной администрации муниципального образования, а в отдельных случаях — командиром воинской части, капитаном судна, руководителем полярной станции, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации.

В помещении для голосования должен быть зал, в котором размешаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей. В помещении для голосования либо непосредственно перед ним участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает следующую информацию обо всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесенных в бюллетень:

•биографические данные кандидатов в объеме, установленном комиссией, организующей выборы, но не меньше, чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень; если кандидат, список кандидатов выдвинуты избирательным объединением — слова «выдвинут избирательным объединением» с указанием наименования этого избирательного объединения;

•если кандидат сам выдвинул свою кандидатуру — слово «самовыдвижение»;

•сведения об основаниях регистрации кандидатов, списка кандидатов (подписи избирателей, избирательный залог, иные основания);

•сведения о доходах и об имуществе кандидатов в объеме, установленном избирательной комиссией, организующей выборы;

•информацию о фактах представления кандидатами недостоверных сведений (если такая информация имеется). В случае наличия у зарегистрированного кандидата, в том числе из списка кандидатов, неснятой или непогашенной судимости либо гражданства иностранного государства на информаци-

онном стенде размещаются сведения о судимости кандидата. Для проведения выборов избиратель получает избирательный

бюллетень.

Форма и текст избирательного бюллетеня, а также порядок изготовления бюллетеней, их число, требования, предъявляемые к изготовлению бюллетеней, утверждаются соответствующими избирательными комиссиями не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

Голосование на выборах проводится в календарный выходной день. Время начала и окончания голосования на муниципальных выборах устанавливается законом субъекта РФ. Продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. Как правило, голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени.

80