Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун
.pdfбу также обладают граждане иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Некоторые авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальную службу отмечают, что указанным международным договором должно быть предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможность доступа к государственной службе договаривающихся государств.
Законом о муниципальной службе установлен повышенный по сравнению с трудовым законодательством возраст поступления на муниципальную службу — 18 лет (по Трудовому кодексу РФ полная трудовая дееспособность наступает с 16 лет).
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям. Эти квалификационные требования предъявляются: к уровню профессионального образования; стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для выполнения должностных обязанностей.
Следует отметить, что ст. 5 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, что обеспечивается, в том числе, посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы.
Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Процедурные особенности поступления на муниципальную службу преимущественно связаны с возможностью проведения процедуры конкурса на замещение должности муниципальной службы. При этом проведение конкурса не обязательно при замещении вакантной должности муниципальной службы. Согласно ст. 17 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.
Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым ак-
131
том, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Норма об опубликовании в объявлении о проведении конкурса проекта трудового договора с муниципальным служащим является новеллой. Остальные условия и порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы относятся на усмотрение представительного органа муниципального образования. Как нам представляется, соответствующий акт органа местного самоуправления должен включать в себя следующие положения. Во-первых, необходимо предусмотреть как перечень должностей муниципальной службы, которые замещаются на конкурсной основе так и случаи внеконкурсного назначения на должность. Во-вторых, следует четко определить содержание такого объявления о проведении конкурса. Прежде всего в нем должна быть указана не только должность на замещение которой проводится конкурс, но и квалификационные требования, которым должен удовлетворять гражданин, претендующий на ее замещение. В-третьих, положение о порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы должно включать в себя механизм проведения конкурса. Традиционно предусматривается проведение конкурса в форме конкурса документов или конкурсаиспытания.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.
В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Согласно ст. 18 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта РФ. Графики проведения аттестации доводятся до сведения муниципальных служащих, подлежащих аттестации, в установленные сроки.
132
Аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:
•замещающие должности муниципальной службы менее одного года;
•достигшие возраста 60 лет;
•беременные женщины;
•находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;
•замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).
ÂЗаконе названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. Аттестационная комиссия может давать рекомендации о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышении их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).
По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. По результатам аттестации аттестационная комиссия может давать рекомендации о направлении отдельных муниципальных служащих на повышение квалификации.
Âслучае несогласия муниципального служащего с понижением
âдолжности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. По истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Муниципальный служащий вправе обжаловать результаты аттестации в судебном порядке.
Âотличие от Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Закон «О муниципальной службе в Рос-
133
сийской Федерации» не содержит собственного перечня оснований прекращения трудового договора, дублирующего положения Трудового кодекса РФ, а закрепляет лишь специальные основания увольнения муниципального служащего, которые обусловлены особенностями муниципальной службы как специфического вида профессиональной деятельности. Таким образом, можно говорить об общих и специальных основаниях прекращения трудового договора с муниципальным служащим.
Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в ст. 77, 81 и 83 Трудового кодекса РФ, а в ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указаны следующие специальные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим:
•достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
•прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
•несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.
При этом допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.
134
Лекция 7
Понятие и общая характеристика предметов ведения и полномочий местного самоуправления
7.1.Понятие и структура компетенции органов местного
самоуправления
Компетенция местного самоуправления — установленная нормами законодательства совокупность полномочий и предметов ведения жителей мунципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для решения задач местного значения в осуществлении отдельных государственных функций.
Структурными элементами компетенции местного самоуправления являются: полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц и предметы ведения местного самоуправления.
Под предметом ведения понимается сфера деятельности, в которой используются полномочия по осуществлению местного самоуправления. Предмет ведения муниципального образования — круг вопросов местного значения, вопросов по отдельным государственным полномочиям, а также вопросов, переданных на договорной основе другим муниципальным образованиям, в пределах которых население муниципального образования и соответствующие органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность.
Âсоответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспече- ния жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения должны быть конкретизированы в полномочиях органов местного самоуправления.
Âсоответствии со ст. 14, 15, 16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в
135
ведение муниципальных образований включены вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
К вопросам местного значения относятся:
•формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного бюджета;
•владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
•установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
•организация в границах муниципального образования элек- тро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
•дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с российским законодательством;
•обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
•создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования;
•участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования;
•участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования;
•обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов муниципального образования;
•создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
•организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек муниципального образования;
•создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;
136
•выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального образования, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе»;
•сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования;
•создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в муниципальном образовании;
•обеспечение условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурнооздоровительных и спортивных мероприятий;
•создание условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения;
•формирование архивных фондов муниципального образования;
•организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
•организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования;
•утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального образования документации по планировке территории, выда- ча разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных образований, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования;
137
•организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
•организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
•организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
•создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования;
•организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования;
•осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
•создание, развитие и обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования;
•создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства;
•организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании;
•осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
•осуществление муниципального лесного контроля и надзо-
ðà è äð.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значе- ния законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнитель-
138
но финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.
Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Полномочие — закрепленная за субъектом в пределах того или иного предмета ведения возможность действовать, выступающая одновременно как его право и обязанность. В законодательстве и юридической науке вместо совокупности прав и обязанностей часто применяется понятие «полномочия».
Под полномочиями органов местного самоуправления понимается совокупность прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления и решения вопросов местного значе- ния на территории муниципального образования.
Муниципальным образованиям в соответствии с федеральным законодательством предоставлено право устанавливать собственные полномочия в уставах муниципальных образований.
Рассмотрим некоторые из числа наиболее важных собственных полномочий органов местного самоуправления.
1.В области бюджетной, финансово-кредитной работы в ведении муниципальных образований находятся формирование, утверждение, исполнение бюджетов муниципальных образований, контроль за их исполнением, установление, изменение, отмена местных налогов и сборов. К ведению муниципальных районов в данной области относятся также выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
2.В области управления муниципальным имуществом в ведении муниципальных образований находятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Сюда же примыкает управление объектами муниципального хозяйства, в том числе и муниципальными унитарными предприятиями.
3.В области образования в ведение муниципальных районов вклю- чены организация предоставления общедоступного и бесплатного на- чального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организации отдыха детей в каникулярное время.
139
4. духовно-культурной области в ведении муниципальных образований находятся организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, их охрана, создание музеев, создание условий для развития местного традиционного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, создание условий для организации культуры, создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения, обеспечение условий для развития массовой физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий.
5.В области здравоохранения к ведению муниципальных районов отнесены организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. В ведении поселений и муниципальных районов находится также создание, развитие и обеспечение охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов местного значения.
6.В области социальной работы в ведении поселений — обеспе- чение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством, оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями, а в ведении муниципальных районов — опека и попечительство в целом.
7.В области охраны общественного порядка и безопасности в ведении муниципальных районов закреплены организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией, а в ведении поселений — обеспечение первич- ных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. В ведение поселений и муниципальных районов также включены организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселений от чрезвы- чайных ситуаций природного и техногенного характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
140