Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун
.pdfпального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Законодательством установлено, что депутатом может быть избран гражданин, достигший 21 года.
В соответствии со ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.
Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек — один депутат.
Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти
101
субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением слу- чаев, установленных настоящим Федеральным законом.
Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.
Осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:
•заниматься предпринимательской деятельностью;
•состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
•заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности; при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
•входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным до-
говором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-
102
процессуальных действий, а также при проведении оперативнорозыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
•смерти;
•отставки по собственному желанию;
•признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
•признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
•вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
•выезда за пределы России на постоянное место жительства;
•прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора России, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора России, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
•отзыва избирателями;
103
•досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
•призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
•в иных случаях, установленных Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5.4.Исполнительные органы местного самоуправления
Исполнительные органы местного самоуправления обладают определенными свойствами, отражающими их правовой статус:
•организационное обособление (предполагается исходя из осуществления принципа разделения властей на местах), которое определяет местную администрацию как орган исполнительной власти;
•наличие собственной компетенции (системы прав и обязанностей, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований) в различных сферах местной жизни;
•наделение правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации.
Местная администрация создается в муниципальном образовании в том или ином виде обязательно. В соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномо- чиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, местная администрация осуществляет организа- ционно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение местных нормативных актов и в связи с этим наделена уставом муниципального образования собственной компетенцией.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый
104
уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопроса местного значения, и законом субъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
В том случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представитель-
ным органом муниципального образования по представлению гла-
105
вы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключе- нием преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
•смерти;
•отставки по собственному желанию;
•расторжения контракта;
•отрешения от должности;
•признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
•признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
•вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
•выезда за пределы России на постоянное место жительства;
•прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
•призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
106
•преобразования муниципального образования, а также в слу- чае упразднения муниципального образования;
•утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
•увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объ-
единения поселения с городским округом.
Креме того, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
•представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
•высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
•главы местной администрации — в связи с нарушениями ус-
ловий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой администрации понимается перечень структурных подразделений и схема подчиненности. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства (ЖКХ, здравоохранение и т.д.), а функциональные — отдельные функции в сфере муниципального управления (планирования, контроля и др.).
В структуру местной администрации могут входить такие звенья как: департаменты, комитеты, управления, отделы, инспекции службы, комиссии и другие структурные подразделения, действующие на основании положений о них.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппа-
107
рат местной администрации, представляющий собой совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых — оказывать руководящим органа администрации содействие в работе, участие которых в осуществлении полномочий местных органов носит функциональный характер. Его структура определяется представительным органом по представлению главы администрации.
Аппарат местной администрации, как правило, включает организационный отдел (комитет), общий отдел, приемную по личным вопросам граждан, юридический отдел (комитет, управление), ин- формационно-аналитическая службу, пресс-службу главы муниципального образования, отделы (управления) кадровой службы, советников и помощников руководства администрации. В состав аппарата включаются также секретариат, машбюро, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание.
Специализированные органы управления местных администраций — отделы департаменты, управления, комитеты, отделы, иные структурные подразделения, наделенные специальной компетенцией в определенной отрасли или сфере муниципального хозяйства.
Департаментом или управлением является структурное подразделение администрации, проводящее политику муниципального образования по вопросам местного значения и осуществляющее управление в установленной сфере деятельности, а также кординирующее деятельность в этой сфере иных органов и подразделений администрации.
Комитет или отдел — структурное подразделение администрации, осуществляющее межотраслевую координацию по вопросам, отнесеннным к его ведению, а также регулирование в определенной сфере деятельности.
Городская инспекция или служба — структурное отделение администрации, осуществляющее специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
На территории муниципального образования могут создаваться и другие органы местного самоуправления. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено создание контрольного органа муниципального образования и избирательной комиссии муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
108
Хотя наличие таких органов не является обязательным, целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях не вызывает сомнения. В связи с этим в настоящее время во многих муниципальных образованиях такие органы уже созданы. Исходя из практики на них обычно возлагаются функции контроля: за эффективностью и целесообразностью расходов муниципальных денежных средств, использованием иных видов муниципальной собственности; законностью и своевременностью движения муниципальных бюджетных средств; хозяйственно-финансовой деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности; производственно-финансовой деятельностью иных экономиче- ских субъектов, получающих средства из местного бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, предоставленными органами местного самоуправления и т.п.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.
Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий устанавливаются федеральным законом (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.) и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований.
Перечень органов местного самоуправления, указанный в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не является исчерпывающим, поэтому предполагает на практике возможность создание и иных органов.
109
5.5.Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления
Издание правых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности.
Âсоответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный правовой акт — решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Âсоответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:
• устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Классификация актов по юридическим свойствам позволяет выделить нормативные и ненормативные акты.
Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы. Таковыми признаются акты, закрепляющие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. Нормативный характер имеют основные финансовые и плановые документы (бюджеты, планы и программы социально-экономического развития муниципальных образований). К числу нормативных актов относятся акты городских дум, утверждающие уставы муниципальных образований, организацию территориального общественного самоуправления, а также акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории муниципального образования.
110