Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

народовластия, основы местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления.

1.4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Муниципальное право как учебная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система учебной дисциплины муниципального права включает следующие разделы: введение в муниципальное право, местное самоуправление в системе институтов конституционного права, основы местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Как уже отмечалось выше, многие нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отраслей. Тесная связь у муниципального права имеется с конституционным правом, которое определяет принципы деятельности всех других отраслей права, в том числе и муниципального. В силу этого муниципальное право рассматривается некоторыми учеными в качестве не самостоятельной отрасли права, а подотрасли конституционного права. Подобное мнение обычно основано на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция РФ содержит отдельную главу, посвященную основам местного самоуправления (глава 8 Конституции РФ). Таким образом, конституционное право определяет самостоятельность местного самоуправления и его правовые основы. Именно в ст. 130—133 Конституции РФ определен правовой статус органов местного самоуправления.

Но при этом следует учитывать, что Конституция РФ — акт, который носит нормативно-учредительный характер и содержит в себе основы не только конституционного права, но и всех остальных отраслей российского права. Поэтому с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести и другие отрасли российского права (административное, гражданское, уголовное и т.д.). К тому же правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается только конституционными нормами. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, а муниципальное — отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Таким образом, муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

11

Муниципальное право имеет много общих черт с административным правом. Само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, оно осуществляется преимущественно с использованием метода власти-подчинения. Муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В круг вопросов местного значения включена правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.

Связь муниципального права с административным правом состоит в том, что управленческие отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления являются объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если органы местного самоуправления наделяются законом отдельными государственными полномочиями. Внешнее регулирование по предметам ведения и в объеме компетенции, а также внутриорганизационная деятельность в органах местного самоуправления также регламентируются административными правовыми актами.

В гражданском законодательстве определяются общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливаются и особенности. Эти особенности обусловлены тем, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.

1.5.Возниконовение и развитие муниципальных учреждений

вРоссии

Исконной формой самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях, объединявших несколько семей одного племени и входивших в состав волости, которую возглавляли старосты и сотские. Главным способом самоуправления в указанных общинах была вечевая демократия, примером которого может служить Великий Новгород.

Во время царствования Ивана Грозного широкие полномочия были предоставлены старостам, избиравшимся населением. Волость была замкнутым мирком, в котором староста был органом власти над волостной территорией. Задачами волости являлись охрана внутреннего порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений. В XV в. мелкие волости объединились и образовали станы, а крупные волости были либо переименованы в станы, либо сохранили свое прежнее название.

В XVI в. произошла замена системы местного самоуправления через наместников и волостелей на губные и земские учреждения. Ведущие позиции в губных органах — губных избах — заняло дво-

12

рянство, которое избиралось. В уездах, где не укрепилось помеще- чье землевладение и находились сильные торгово-ремесленные центры, вводилось земское самоуправление, представлявшее интересы не только дворянства, но и купечества. Земское самоуправление возглавляли земские старосты, которым подчинялись земские дъяки и целовальники. Они избирались тяглым население, посадскими людьми, крестьянами. Компетенция земских органов была аналогична компетенции губных органов.

ÂXVIII в. Петр I вывел городское самоуправление из-под власти воевод. В январе 1699 г. были учреждена Бурмистерская палата

âМоскве, в отдельных городах были созданы земские избы. Бурмистерская палата являлась органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городскими государствами. Земские избы были выборными органами, но не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным управлением. Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские (земские) избы. Но к выборам бурмистров допускались только купечество, ремесленники, мелкие торговцы, государственные крестьяне.

Â1702 г. были упразднены должности губных старост, а их полномочия переданы воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. Вместо бургомистерской палаты был создан Главный магистрат в Петербурге, заведовавший городским хозяйством, полицейскими делами и судом. В городах появились выборные магистраты и ратуши, которые не зависели ни от возглавлявших губернию губернаторов, ни от воевод, стоявших во главе уездов. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух — четырех бурмистров и двух — восьми ратманов. Они избирались жителями на сходах, в их ведении находилось все управление городом.

При Екатерине II были образованы губернские и уездные дворянские собрания. Они делали представления о своих нуждах, проверяли родословную книгу, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей. Жалованная грамота городам, утвержденная 21 апреля 1785 г. Екатериной II, закрепляла систему органов городского самоуправления, куда входили городская дума и городской магистрат, устанавливала выборные должности городского главы и бургомистров, избиравшихся жителями городов на три года. В Жалованной грамоте в качестве особой юридической личности было выделено «общество градское», которое наделялось правом обладать движимым и недвижимым и имуществом, собственной казной, пополнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, иных доходов.

13

Городские обыватели, обладавшие необходимым имущественным цензом, объединялись в городское общество, собрание которого избирало городского главу, бурмистров и ратманов в магистрат, а также судей словесных судов, заседателей от городского сословия — в общие сословные учреждения. Население города делилось на шесть разрядов: домовладельцы, купцы, лица, записавшиеся в цехи, иногородние и иностранные гости, именитые горожане, посадские, занимавшиеся промыслом, рукоделием или иной работой в городе. Город имел свой герб и печать. К компетенции городских дум (Общей и Шестигласной) относились вопросы благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав, надзор за порядком на торгах и базарах. В целом городское самоуправление находилось под контролем государственных органов.

В XIX в. было принято Городовое положение, предусматривающее вхождение в городское общество Петербурга, Москвы и Одессы представителей всех сословий, проживающих в городе.

Толчком к развитию в дореволюционной России местного самоуправления послужили земская и городская реформа, проведенные при Александре II.

После проведения крестьянской реформы в систему земских учреждений стали входить избирательные съезды (на которых один раз в три года избирались земские гласные), губернские и уездные земские собрания, губернские и уездные земские управы. Земства были представлены различными сословиями — дворянами, чиновниками, духовенством, купцами, промышленниками, мещанами и крестьянами.

Положение, принятое 1 января 1864 г., устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все избиратели делились на три группы (курии): уездные землевладельцы; купцы первой и второй гильдий и владельцы городской недвижимости; сельские общества. На волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые потом на специальных съездах избирали установленное число гласных уездного земского собрания. Не допускались к участию в избирательных съездах лица моложе 25 лет, лица находящиеся под уголовным следствием или судом, иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Избирательный съезд землевладельцев созывался уездным предводителем дворянства, который и председательствовал на нем. В городском избирательном съезде председательствовал городской голова. Избирательный съезд открывал мировой посредник, позднее — мировой судья.

Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания.

14

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Председателем этих собраний был местный предводитель дворянства. Губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначал для председательствования другое лицо. Земские представительные органы имели в своем составе внутриструктурные подразделения-комиссии (ревизионную, протестную, юридическую, докладную и др.), образуемые из числа гласных, для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых затем на обсуждения собрания.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы, которые осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. Губернские и уездные земские управы исполняли распоряжения земских собраний, управляли под руководством собраний имуществ земств, составляли сметы и отче- ты, надзирали за поступлением земских доходов. На первом заседании земских собраний избирался личный состав уездных земских управ, который включал председателя и двух членов, избиравшихся на три года из числа участников собрания. Ее председатель утверждался губернатором. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избиравшихся сроком на три года. Ее председатель утверждался в должность министром внутренних дел.

Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права и рост городов привели к отмене сословного принципа, но при этом сохранился имущественный ценз. Была введена прусская трехразрядная избирательная система, по которой все избиратели вносились в один общий список по нисходящей сумме уплачиваемых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов и избирала треть гласных в городскую думу.

Городовое положение 1870 г. закрепило следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание, городская дума — распорядительный орган, и городская управа — исполнительный орган. Дума и управа избирались на четыре года.

Разногласия думы и управы разрешал губернатор. Городские головы губернских городов утверждались в должности министром внутренних дел, головы других городов — губернатором.

Компетенцию городских и земских органов самоуправления составляла хозяйственная деятельность. Земства ведали: своими имуществами, капиталами, денежными сборами; благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного про-

15

довольствия; управлением взаимным страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности.

При Александре III предпринятые изменения в общем виде свелись к усилению государственного контроля над земствами, в земстве была усилена роль дворянства, крестьяне лишились права избирать гласных.

Городовое положение 1892 г. внесло коррективы в систему городских выборов — налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательными правами наделялись лица, владеющие в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб., а также лица, содержащие в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие.

После Октябрьской революции 1917 г. органы местного самоуправления подлежали упразднению как институты буржуазной государственности. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., роспуску подлежали городские и земские органы местного самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы вливались в аппарат местных Советов.

В основе организации власти на местах лежал принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В Конституции РСФСР 1918 г. получила закрепление система местных органов государственной власти. В нее входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов. Право избирать и быть избранными в Советы имели граждане РСФСР, достигшие 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, пола. Запрещалось избирать и быть избранными лицам, прибегающим к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущим на нетрудовые доходы, монахам и духовным служителям церкви, умалишенным, лицам, осужденным за корыстные и порочащие преступления.

Все местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. За повседневное исполнение решений Советов отвечали формируемые ими исполкомы. Советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. Местные Советы связывались между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов

16

вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. была упразднена система съездов Советов, все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами трудящихся (позднее — Советами народных депутатов) и избирались сроком на два года.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г., срок полномочий местных Советов был увеличен до пяти лет.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. В ведении вышестоящих Советов находилось нормотворчество и плановорегулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти, их акты были обязательны для исполнения нижестоящими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны.

Вопросы в пределах своей компетенции рассматривались местными Советами на сессиях, созывавшихся исполнительными комитетами. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Продолжительность сессии Совета составляла один день.

Существенным толчком преобразований местной власти в 1988—1990 гг. послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Было решено создать в Советах президиумы — собственные постоянно действующие руководящие органы, состоящие из депутатов, а также избирать в Советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органов. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов в изменившихся условиях политической жизни страны оказа-

17

лось сложно, во многих местных Советах возникали конфликты между президиумами и исполкомами. На фоне ухудшающего соци- ально-экономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных начал в управлении, что подтолкнуло к законодательным изменениям. Исполкомы были заменены главами местных администраций.

С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.

Осенью 1993 г. практически по всей стране произошел слом представительной власти на местах, а ее функции были переданы исполнительной власти — соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти на местах — дум, муниципальных комитетов, собраний представителей.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. сложилась новая организационно-террито- риальная структура местного самоуправления. Она представляет собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления.

Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула к новому масштабному реформированию местного самоуправления, главным средством которого стал принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

18

Лекция 2

Понятие, принципы и функции местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой объективную основу формирования муниципального права. Вопрос о понятии местного самоуправления в литературе является дискуссионным. Обычно его принято рассматривать как одну из основ конституционного строя РФ, одну из форм народовластия, через которую выражается власть народа, как право граждан РФ на осуществление местного самоуправления, как самостоятельность населения по решению вопросов местного значения. Рассмотрим понятие местного самоуправления с разных сторон.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя РФ признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Это подтверждает осознание государством необходимости внедрения различных форм управления, создающих баланс государственных и местных интересов.

Местное самоуправление организационно обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих как бы «продолжает» их деятельность на местах. Можно сказать, что местное самоуправление начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти.

При этом местное самоуправление не автономно от государства и не противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с задачами государства при государственных поддержке и гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю

19

ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали».

Âправовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания; как правило, оно применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Местное самоуправление как система включает в себе основные элементы организации управления по осуществлению функций, задач и целей местного значения. В эту систему входят субъекты и объекты управления, прямые и обратные управленческие связи и факторы воздействия внешней среды.

Специфическим субъектом системы является население, граждане. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются

âуставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местное самоуправление имеет и особый объект управления — вопросы местного значения. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень этих вопросов установлен в главе 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот перечень не является исчерпывающим. Муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исклю- ченные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Âто же время местное территориальное самоуправление имеет отношение к проблеме организации народовластия. Это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенный к населению. Оно, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечи- вает его реализацию прежде всего в форме закона. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Таким образом местное самоуправление выступает формой народовластия. Под народовластием понимается именно власть народа, а народ Российской Федерации есть единый носитель единой власти.

20