Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

Лекция 5

Органы и должностные лица местного самоуправления

5.1.Система органов местного самоуправления.

Общая характеристика и структура

Функции местного самоуправления осуществляются как гражданами непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. Организационная основа местного самоуправления — часть социальной основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают сходными чертами с органами государственной власти. Во-первых, орган местного самоуправления, как и орган государственной власти, является публично-правовым образованием. Во-вторых, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями. В-третьих, деятельность органа местного самоуправления осуществляется на определенной территории и носит подзаконный характер. При этом органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, не могут выступать от имени государства и призваны выражать интересы местного населения. Они обладают не государственно-властными, а юридически властными полномочиями.

В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ указано, что местное самоуправление осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно через них главным образом реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ такие органы не входят в

91

систему органов государственной власти. Вместе с тем закон может наделить их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Основой разграничения органов местные самоуправления на выборные и невыборные (назначаемые) служит порядок их формирования. По способу формирования выделяются органы, избираемые непосредственно населением (представительный орган муниципального образования), и органы, образуемые представительным органом муниципального образования (глава муниципального образования, контрольный орган муниципального образования).

Органы местного самоуправления могут быть коллегиальными (представительный орган муниципального образования), коллегиальными и единоличными (исполнительные органы местного самоуправления) и единоличными (глава муниципального образования).

По своему назначению выделяются органы местного самоуправления общей (решающие широкий круг задач) и специальной (предназначенные руководить отраслью) компетенции.

Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией — относительно постоянными, устойчивыми полномо- чиями, отраженными в базовом документе местного самоуправления.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность должны обязательно закрепляться в уставе муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления определяется населением на референдуме либо сходе граждан (если в

92

муниципальном образовании насчитывается менее ста жителей, обладающих избирательным правом) в следующих случаях:

•образование на межселенных территориях (территориях, находящихся вне границ поселений) нового муниципального образования;

•преобразование существующего муниципального образования. Проведение местного референдума или схода граждан по вопро-

су определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ исключительно при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, образованная в порядке, установленном Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее трех процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены тем же федеральным законом.

Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания только при отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

93

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ, интерпретируя рассматриваемые положения Конституции РФ, обращал внимание, в частности, на следующее.

1.Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает ни прав органов государственной власти субъектов Федерации, ни прав муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (Постановления от 30 мая 1996 г.

¹13-Ï и от 15 января 1998 г. ¹ 3-П).

2.Учет мнения населения в определенных конституционноправовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Постановление от 24 января 1997 г. ¹ 1-П, Определение от 13 июля 2000 г. ¹ 195-О).

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы. Территория муниципального образования самоуправляется, этой цели служат органы местного самоуправления Их структура, согласно Конституции РФ, определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула предполагает следующее:

• мнение населения по указанному вопросу обязательно и является окончательным;

• граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности

94

выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.;

•при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые должны допускать эту самостоятельность;

•волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования;

•изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной под-

держке.

Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно подробно определяет структуру органов местного самоуправления, и участие населения в решении этого вопроса минимизируется (ст. 34—42).

5.2.Представительные и иные органы местного самоуправления

Наличие представительного органа является обязательным в муниципальном образовании. В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

Представительный орган муниципального образования — состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального района:

•может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов

95

указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

•может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального

района.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Представительный орган местного самоуправления обладает достаточно широкой компетенцией. Он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения. Кроме того, за ним закрепляется и исключительная компетенция. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

•принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

•утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

•установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

•принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

96

•определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

•определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

•определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

•определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

•контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномо- чий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципаль-

97

ного образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Основная организационно-правовая форма деятельности представительного органа — его сессия либо заседания.

Сессия представительного органа — состоит в проведении его заседаний, заседаний постоянных комиссий (комитетов), депутатских слушаний, работы депутатов в депутатских объединениях.

Заседание представительного органа считается правомочным, если на нем обеспечен кворум — присутствует более двух третей депутатов от числа депутатов, избранных в представительный орган. В начале каждого заседания утверждается его повестка. Депутаты представительного органа на его заседании имеют право: на участие в прениях; вносить предложения и поправки по существу обсуждаемых вопросов; предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых (утверждаемых) представительным органом; обращаться с запросами и задавать вопросы; давать справки; пользоваться иными установленными правами. Как правило, решения по рассматриваемым вопросам принимаются открытым голосованием. Количество голосов, необходимое для принятия того или иного решения, устанавливается федеральными законами, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

98

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

•избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

•в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

•в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

•не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

•в случае формирования представительного органа муниципального района в является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

•представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

•подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

•издает в пределах своих полномочий правовые акты;

•вправе требовать созыва внеочередного заседания представи-

тельного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

•смерти;

•отставки по собственному желанию;

•отрешения от должности;

•признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

•признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

•вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

•выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

99

•прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора России, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора России, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

•отзыва избирателями;

•установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

•досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

•преобразования муниципального образования, а также в слу- чае упразднения муниципального образования;

•утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

•увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

5.3.Статус депутата, члена выборного органа

ивыборного должностного лица местного самоуправления

В соответствии ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутатом является член представительного органа поселения, муници-

100