Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун
.pdfФормирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.
Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Бюджет муниципального образования исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет, а также направление предусмотренных расходов с единого бюджетного счета. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Отчет об исполнении местного бюджета готовится местной администрацией и утверждается представительным органом муниципального образования. Контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения его проекта, отчета о его исполнении осуществляет контрольный орган муниципального образования. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этих целей аудиторов.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
51
3.4. Социальнвя основа местного самоуправления
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет две формы общественного самоуправления жителей:
•непосредственное осуществление населением местного самоуправления;
•участие населения в осуществлении местного самоуправления. Критерий разграничения данных форм — юридическая сила
решения, принятого по результатам проведения того или иного мероприятия.
Все формы непосредственной демократии составляют социальную основу местного самоуправления. Они являются составными элементами институтов муниципального права.
Под формами непосредственной демократии в системе местного самоуправления следует понимать группы отношений, складывающихся между жителями муниципального образования, с одной стороны, и органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти — с другой, при проведении выборов, местных референдумов, сходов, собраний, конференций, опросов, публичных слушаний, митингов, демонстраций и т.д.
Непосредственно население осуществляет местное самоуправление посредством проведения сходов, выборов, референдумов, голосований по вопросам местного значения. Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания, конференции жителей, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы граждан, правотворческие инициативы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. При непосредственном осуществлении населения местного самоуправления принятое решение носит обязательный характер.
Решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Аналогична юридическая сила результатов муниципальных выборов, сходов граждан, голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления.
Решения собраний, конференций, территориального общественного самоуправления, результаты публичных слушаний, правотворческие инициативы граждан подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления, но для органов власти носят рекомендательный характер (являются формами участия населения в осуществлении местного самоуправления). В определенных случаях и результаты голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований также имеют рекомендательный характер.
52
Обе формы необходимы для того, чтобы реально активизировать деятельность населения в эффективном развитии самоуправления на местах.
Âсоответствии со ст. 33 Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственное осуществление населением местного самоуправления
èучастие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.
Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
Сходы граждан являются составным элементом форм прямого волеизъявления граждан. Они способствуют развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня знаний граждан в деле управления.
Сход — форма непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, заменяющая представительный орган муниципального образования.
Âтом муниципальном образовании, где созывается сход граждан, отсутствует представительный орган. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Сходам граждан присуще следующие черты:
• сходы не проводятся в городских округах и муниципальных районах;
• сходы проводятся в таких поселениях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек;
• сходы проводятся для решения вопросов местного значения;
• сходы осуществляют полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа.
Âисключительной компетенции сходов находятся:
•принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
•утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
•установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
•принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
53
•определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
•определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
•определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
•определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
•контроль исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Согласно ст. 25 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Перед проведением схода уполномоченный на то орган делает объявления в местных СМИ и местах наибольшего присутствия граждан. В объявлении указывается муниципальное образование, в котором проводится сход, дата, время и адрес проведения, а также вопросы, которые предстоит обсудить на сходе.
Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Все граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право требовать проведения схода граждан. Каждый участник схода, проживающий на данной территории и достигший возраста 18 лет, обладает правом решающего голоса. Не могут участвовать в сходе недееспособные и лица, отбывающие наказание по приговору суда.
Перед открытием схода в обязательном порядке проводится регистрация его участников. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Сход проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут быть приглашены руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители СМИ. Секретарь схода ведет протокол, который подписывается председателем и секретарем соответственно и передается в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления.
54
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В отдельных местностях решения сходов могут размещаться на листовках, распространяться в домах культуры, клубах, предприятиях и т.д.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — одна из самых распространенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. ТОС, входя в систему местного самоуправления, не является формой осуществления муниципальной власти. В соответствии со ст. 27 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Участники ТОС не решают вопросы местного значения, а осуществляют собственные инициативы по эти вопросам. Кроме того, ТОС осуществляется не на всей территории муниципального образования, а лишь на ее части (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан). Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Специфика деятельности территориального общественного управления заключается в том, что на данном уровне не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотвор- ческих полномочий — достаточно механизмов самоорганизации населения. При этом допускается передача органам ТОС некоторых полномочий органов местного самоуправления с выделением необходимых для их реализации материальных и финансовых ресурсов. Порядок организации и осуществления территориального общественного управления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
55
Для создания ТОС необходимы следующие обязательные условия:
•границы территории ТОС не могут выходить за пределы территории поселения;
•на определенной территории не может быть более одного ТОС;
•территория, на которой осуществляется ТОС, должна составлять единую территорию; не допускается осуществление ТОС на территориях, не граничащих между собой.
ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В уставе ТОС устанавливаются:
•территория, на которой оно осуществляется;
•цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;
•порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;
•порядок принятия решений;
•порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
•порядок прекращения осуществления территориального об-
щественного самоуправления.
Дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
Территориальное общественное управление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммер- ческой организации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. Оптимальной организаци- онно-правовой формой для него является автономная некоммерче- ская организация.
Территориальное общественное управление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Органы ТОС избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
56
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
Компетенция ТОС разделена на две части: первую часть составляет исключительная компетенция собрания, конференции граждан, вторую — компетенция органов ТОС (в большей степени это вопросы представительного и исполнительного характера).
Êисключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
• установление структуры органов ТОС;
• принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;
• избрание органов ТОС;
• определение основных направлений деятельности;
• утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
• рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Êкомпетенции органов ТОС отнесено:
•представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;
•обеспечение исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;
•осуществление хозяйственной деятельности по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
•внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено приня-
тие указанных актов.
Правотворческая инициатива граждан — разновидность обращения граждан в органы местного самоуправления посредством внесения ими проекта правового акта по вопросам местного значения, отмене или изменению ранее принятых нормативных правовых актов для последующего вынесения соответствующей инициативы на местный референдум, принятия уполномоченным органом или должностным лицом местного самоуправления.
Суть правотворческой инициативы заключается в том, что граждане муниципального образования наделяются правом на разра-
57
ботку проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с последующим их внесением на рассмотрение в органы местного самоуправления.
Правотворческая инициатива может осуществляться двумя способами.
Первый способ заключается в том, что граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект муниципального правового акта по вопросам местного значения или проекты дополнений и изменений и внести их на обсуждение схода или собрания граждан данного муниципального образования.
Второй способ заключается в том, что правотворческая инициатива выражается в форме сбора подписей граждан в поддержку предложения о принятии правового акта органом местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного нормативного акта. Процедура сбора подписей должна соответствовать нормам избирательного законодательства о сборе подписей при проведении местного референдума или выборов в органы местного самоуправления.
Âсоответствии со ст. 26 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Âслучае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие
êрассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Âцелях реализации правотворческой инициативы инициативная группа граждан вносит в соответствующие органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие муниципального правового акта, как правило, следующие документы:
• проект муниципального правового акта;
• пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений;
58
•финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта правого акта, реализация которого потребует дополнительных материальных или иных затрат);
•список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона членов группы;
•протокол собрания (заседания), на котором было приято ре-
шение о создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы.
Если проект муниципального правового акта предусматривает установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, то он вносится изначально главе местной администрации. Если же инициативная группа граждан вносит проект такого муниципального правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования, то одновременно с проектом представляется заключе- ние главы местной администрации.
Соответствующие орган или должностное лицо местного самоуправления могут отказать в принятии представительных документов только в случае нарушения требований, предъявляемых к численности и порядку создания инициативной группы граждан, а также к перечню документов, прилагаемых к проекту муниципального правового акта, вносимого в порядке реализации правотворче- ской инициативы.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан с выполнением всех установленных требований, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведений внесший его инициативной группе граждан.
Опрос граждан является разновидностью консультативного референдума. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
59
Существуют два вида опросов: сплошной и выборочный. Сплошной опрос (анкетирование) — опрос при котором все население или не менее 50% граждан должны быть опрошены по тому или иному вопросу. Выборочный опрос (анкетирование) — опрос при котором предполагается изучение мнения небольшой групп респондентов. Установление вида опроса отнесено к компетенции представительного органа муницпального образования.
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Опрос граждан проводится в зависимости от вынесенных на него вопросов по инициативе представительного органа муниципального образования (по вопросам местного значения); органов государственной власти субъекта РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). В отличие от референдума население не может являться инициатором проведения опроса граждан.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Âсоответствии со ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
• дата и сроки проведения опроса;
• формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
• методика проведения опроса;
• форма опросного листа;
• минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Âопросе жителей имеют право участвовать исключительно жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
При проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляются за счет средств
60