Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

8.В области коммунального хозяйства в ведении поселений находятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения топливом, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) ава- рийно-спасательных формирований, а в ведении муниципальных районов — организация в границах районов электро- и газоснабжения поселений.

9.В области дорожного строительства и транспорта в ведение поселений включены содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов, иных транспортных инженерных сооружения местного значения в границах населенных пунктов поселений, создание в поселениях условий для предоставления транспортных услуг населению, организация транспортного обслуживания населения. В ведении муниципальных районов — содержание и строительство таких объектов местного значения, как автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

10.В области благоустройства в ведение муниципальных образований отнесены организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны лесов, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

11.В области связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания в ведении муниципальных образований создание условий для обеспечения жителей соответствующими услугами.

12.В области сельского хозяйства к ведению поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, а к ведению муниципальных районов — создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

13.В области градостроительства и землепользования в ведении поселений — утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселений для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. В данной области в

141

ведении муниципальных районов — утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории района, резервирование и изъятие, в том числе и путем выкупа, земельных участков в границах района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий.

14. В области жилищного строительства в ведение муниципальных образований включены организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

В компетенции городских округов в перечисленных областях, как уже было сказано выше, объединены полномочия поселений и муниципальных районов.

7.2.Взаимодействие органов государственной власти

иорганов местного самоуправления

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организацион- но-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данные принципы являются той основой, на которой и должны строится взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это взаимодействие основано на следующих принципах:

•законности;

•целесообразности;

•самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции;

•равноправия органов государственной власти и местного самоуправления;

•недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

•согласования интересов;

•обеспеченности ресурсами;

•взаимной ответственности;

•гласности.

142

Между органами государственной власти и органами местного самоуправления существуют следующие виды структурно-функ- циональных связей:

•субординационные — упорядочение сверху вниз, т.е. от вышестоящего уровня власти к нижестоящему (напрмер, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе);

•реординационные — упорядочение снизу вверх, т.е. от нижестоящего уровня власти к вышестоящему (например, право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта РФ);

•координационные — упорядочение на одном уровне, т.е. между

двумя или более равностоящими субъектами (например, при проведении совместных совещаний).

Следует отметить, что на практике взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется сразу по многим направлениям, поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) в области местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

•определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

•правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий.

143

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

•правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

•правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными, органами государственной власти органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются Конституция РФ и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.

144

7.3.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — вид делегирования полномочий с одного уровня власти на другой. В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов РФ.

Âсоответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Целесообразность возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий обусловлена более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их непосредственная реализация органами государственной власти. При этом принцип делегирования полномочий в Европейской Хартии местного самоуправления рассматривается в качестве принципа соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит отдельную главу, посвященную наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (глава 4). Он призван решить целый ряд существующих проблем, в том числе и разрешить порой возникающие на практике споры относительно порядка финансирования данных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномо- чиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Âсоответствии со ст. 19 указанного Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

145

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ

допускается, если это не противоречит федеральным законам.

При этом следует обратить внимание на то, что хотя Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий, нормам данного закона не будет противоречить установление таких требований относительно согласия законодательством самих субъектов РФ.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо- чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

•вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

146

•перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

•способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

•перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

•порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

•порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

•условия и порядок прекращения осуществления органами ме-

стного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

•права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

•права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и

147

обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных пол-

148

номочий, не переданных им в соответствии с законрм, могут содержать положения, предусматривающие:

•порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

•возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии с законом, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномо- чий, не переданных им в соответствии с законрм, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Они вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование вышеуказанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при нали- чии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Конституционный Суд РФ, затрагивая данный вопрос (Постановление от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П), обратил внимание на то, что из Конституции РФ следует: деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения.

Органы государственной власти осуществляют контроль за выполнением органами местного самоуправления отдельных государ-

149

ственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать как на нарушения действующего законодательства, так и прав граждан. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Согласно ст. 75 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случаях:

•если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

•когда вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просро- ченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

150