Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

Народ Российской Федерации выступает как носитель власти и осуществляет ее как минимум на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов Федерации и как народ (население) территориальных единиц местного самоуправления. Это единство власти осуществляется и выражается на высшем уровне его непосредственным волеизъявлением на референдуме и свободными выборами.

В Конституции РФ речь идет о двух формах народовластия (демократии): высшей, т.е. прямой (непосредственной), и непрямой, косвенной (представительной), которая высшей не названа и таковой не является. Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет сам народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов, в том числе и органов местного самоуправления. Представительную же демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, т.е. представляющие его. Таковыми и являются выборные органы местного самоуправления. Самоуправление невозможно без юридически оформленных институтов и без соответствующих органов местного самоуправления, должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципалитетов.

О местном самоуправлении и его организации также упоминается еще в ряде статей Конституции РФ (ст. 14, 18, 24, 32, 33, 40, 68, 130—133 и др.). Но при этом в самой Конституции не дается определения понятия местного самоуправления.

Развернутое определение понятия местного самоуправления содержится в нескольких официальных источниках. Так, ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяет как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При этом следует отметить, что определение местного самоуправления, которое дается в российском законодательстве, отлич- но от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного самоуправления.

21

Таким образом, местное самоуправление является многозначным понятием, которое может рассматриваться в нескольких аспектах:

•как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства;

•как право граждан (населения) данной территории на самостоятельное заведование местными делами;

•как сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

•как одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия;

•как один из видов социального управления.

2.2.Принципы и фнкции местного самоуправления

В переводе с латинского языка «принцип» означает первооснову какого-либо явления, его исходное, отправное положение

Принципы местного самоуправления — обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Âсвоей деятельности органы местного самоуправления опираются на две группы принципов:

• правовые (самостоятельности, народовластия, социальной справедливости, демократизма, верховенства закона, разграниче- ния по предметам ведения, законности, приоритета прав че- ловека и гражданина, легитимности, гласности);

• организационные (плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание единоначалия с коллегиальностью, двойное подчинение и др).

Âмуниципальном праве можно выделить принципы, декларируемые Конституцией РФ: организационная и функциональная самостоятельность местного самоуправления (ст. 12); судебная защита прав местного самоуправления (ст. 133); ответственность муниципальных органов государством при условии компенсации их материальных и финансовых затрат (ч. 2 ст. 132); непосредственное право населения решать вопросы местного значения (ст. 130).

Остановимся на важнейших из принципов местного самоуправления.

1. Самостоятельность местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих

22

полномочий самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, не находящимся в иерархическом подчинении государственной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения и полномочий по их решению. Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства.

Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования.

Муниципальным органам как властным учреждениям присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ор- ганизационно-правовых форм. Исполнение или неисполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Истоки этого принципа коренятся в распространенной в теории конституционного и муниципального права точке зрения, согласно которой государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование. Признавая местное самоуправление, государство считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение, ведь местные институты власти историче- ски много старше государственных.

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. обязывает страны, подписавшие и ратифицировавшие ее, признать принцип местного самоуправления «во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства».

Российская Федерация в полной мере соблюдает требования Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. в этой части, признавая местное самоуправление одной из основ конституционного строя страны. Анализ Конституции РФ подтверждает, что принцип местного самоуправления получил в ней развернутое закрепление: ему посвящена отдельная глава 8 («Местное самоуправление») и несколько самостоятельных статей, наиболее важные из которых включены в главу 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» (ст. 3, 8, 9, 12).

Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению

23

решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения), владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти.

Идеи, связанные с правомочием органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти решать кадровые вопросы (назначать или освобождать руководителей этих органов), быть вне административной зависимости от государственных или каких-либо иных муниципальных органов, находят отражение в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ определил:

•Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований; они независимо от каких-либо условий пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями; между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (Постановление от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П);

•если федеральным законом признается возможность отзыва выборного должностного лица, законы субъектов Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2002 г. ¹ 7-Ï);

•муниципальным образованиям гарантируется финансовая самостоятельность, в том числе посредством установления бюджетной компетенции органов местного самоуправления и запрета вводить подчиненность одного муниципального образования другому (Постановление от 11 ноября 2003 г. ¹ 16-Ï);

•из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность нали- чия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований, а иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований; это сфера самостоятельного решения вопросов местного самоуправления (Определе-

ние от 21 февраля 2002 г. ¹ 26-О).

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной

24

власти. Данное положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая «разделенность» означает, например, что:

•органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. ¹ 1-Ï);

•создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значе- ния (Определение КС РФ от 4 марта 1999 г. ¹ 19-Î);

•положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции РФ, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти

(Постановление КС РФ от 15 января 1998 г. ¹ 3-П).

С точки зрения характеристики самостоятельности местного самоуправления и функционирования его органов вне системы органов государственной власти интерес представляет Постановление Конституционного Суда Республики Карелии от 9 ноября 2006 г., которым было признано неконституционным положение Закона Республики «о дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) Республики Карелия», устанавливающие требование, согласно которому кандидат на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) должен иметь положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнять данные обязанности. Такое уча- стие комиссии в указанной процедуре Конституционный Суд квалифицировал как недопустимое, нарушающее принципы самостоятельности органов местного самоуправления и конституционные права граждан на равный доступ к муниципальной службе.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами» государства, она носит иной характер. Конституционный Суд РФ, затрагивая

25

данный вопрос (Постановление от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П), обратил внимание на следующее: из Конституции РФ следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако контроль за органами местного самоуправления исключается с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного Суда РФ, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской Хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации).

Государственный контроль в указанной сфере могут осуществляться только управомоченные Конституцией РФ и федеральными законами органы государственной власти и должностные лица в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.

Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 73 и 74), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства. При этом, подчеркнул Конституционный Суд РФ, досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (Постановление от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П).

2. Судебная защита. Принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или незаконность необходимо в судебном порядке.

Этот принцип имеет еще и более широкое толкование. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, органы и долж-

26

ностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными акты органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления.

3.Ответственность местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Ответственность перед населением наступает в результате утраты его доверия. Основание и порядок решения этого вопроса определяется уставами муниципальных образований.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подвергся реформированию институт ответственности местного самоуправления перед государством. Основаниями его наступления являются: нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Еще одной формой ответственности муниципальной власти является ответственность перед физическими и юридическими лицами. Она наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований.

Согласно ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов.

4.Недопустимость образования органов местного самоуправления

èназначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти. Данный принцип отражает саму сущность местного самоуправления. Его действие еще недавно охватывало все органы (всех должностных лиц) муниципальной власти без всякого изъятия. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ситуация несколько изменилась. Органы и должностные лица государственной власти субъектов РФ получили право участвовать в составе конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, определять условия его

27

контракта в части выполнения отдельных государственных полномочий. Они вправе выступать инициаторами расторжения контракта с руководителями местных исполнительных органов в части отдельных государственных полномочий.

Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов РФ оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.

Функции местного самоуправления — основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, зада- чами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Их характеризует определенная устойчивость и стабильность. В функциях местного самоуправления проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения для наиболее эффективного решения вопросов местного значения.

Основные функции местного самоуправления вытекают из функций всего гражданского общества и его государства и конкретизируются с учетом основных задач и целей, стоящих перед местными сообществами. Главной функцией местного самоуправления является соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Все другие функции в той или иной степени связаны с реализацией главной функции и подчинены ей.

C учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

•обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

•управление муницпальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

•обеспечение комплексного развития территории мунципального образования;

•обеспечение удовлетворения потребностей населения в соци- ально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

•охрана общественного порядка;

•защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Коституцией РФ и федеральными законами.

28

Лекция 3

Основы местного самоуправления

3.1. Правовая основа местного самоуправления

Основы местного самоуправления — совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований правовые, территориальные, финансово-экономические положения, касающиеся деятельности населения по решению задач местного значения.

Основы местного самоуправления получают непосредственное закрепление в нормах Конституции РФ и федеральных законов.

Правовая основа — юридические нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах. В соответствии со ст. 4 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституцией РФ закреплены наиболее важные положения, затрагивающие местное самоуправление (основные це-

29

ли и задачи местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия и т.д.).

В отличие от федерального законодательства, устанавливающего основы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов РФ, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории определенного муниципального образования, учитывая географические, историче- ские и социально-экономические особенности.

Статьей 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что муниципальное образование имеет устав. Устав муниципального образования — основной нормативно-учредительный акт муниципального образования, устанавливающий статус муниципального образования. Он принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Уставом муниципального образования должны определяться:

•наименование муниципального образования;

•перечень вопросов местного значения;

•формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

•структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

•наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

•виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

•срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

•виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

30