Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

местного бюджета. Если же опрос проводится по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, то финансирование мероприятий, связанных с его подготовкой и проведением, осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет два вида голосования граждан по вопросам местного значения: голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления и голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Несмотря на то что выборы, референдумы, опросы граждан также предусматривают голосование граждан, федеральный законодатель выделил указанный вид голосования в отдельную форму общественного самоуправления жителей.

Голосование по отзыву выборных лиц местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча- стие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан РФ в ее поддержку может быт образована инициативная группа по проведению референдума (ст. 14).

Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на уча- стие в референдуме. Количественный состав инициативной группы устанавливается в соответствии с указанным федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Для назначения голосования инициативная группа должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования (как правило, таким органом является представительный орган муниципального образования), подписи участников голосования в поддержку инициативы проведения.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случаях их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна

61

обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Указанная норма фактически делает невозможным факт отзыва выборного лица, поскольку в редких случаях на голосование по выборам органов местного самоуправления является половина избирателей округа.

В случаях, предусмотренных законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назна- чается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ либо преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

62

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования хотя и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума (с учетом указанных особенностей), тем не менее, не является видом местного референдума. Это самостоятельный институт непосредственной демократии, используемый для выявления мнения населения.

В соответствии со ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание — форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, представляющая собой присутствие населения муниципального образования в специально отведенном или приспособленном месте для коллективного обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

63

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Âсоответствии со ст. 30 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случа- ях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Конференция — форма осуществления местного самоуправления через делегатов, выдвинутых на собраниях граждан, для представления их интересов при решении задач местного значения.

По своей сути собрания и конференции имеют много общего. Однако если в собрании вправе участвовать все жители соответствующей территории, то для проведения конференции указанные жители избирают из своей среды делегатов.

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Âработе собраний, конференций имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие восемнадцатилетнего возраста, постоянно или преимущественно проживающие на соответствующей территории. Нормативными актами представительного органа муниципального образования перечень лиц, участвующих в собрании, конференции, может расширяться.

Собрания и конференции проводятся на части территории муниципального образования (по подъездам, домам, кварталам, микрорайонам).

64

Âполномочия собрания, конференции граждан входит право рассматривать и решать любые значимые для соответствующих территорий вопросы, за исключением тех, которые относятся к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, органов и должностных лиц государственной власти, организаций различных форм собственности, общественных объединений. Принимаемые на собрании, конференции граждан решения распространяются только на жителей соответствующих территорий, являются рекомендательными и исполняются жителями на добровольной основе. Обращения, принятые собранием, конференцией граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с обязательным направлением письменного ответа.

Публичные слушания — новая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Âсоответствии со ст. 28 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания — форма осуществления местного самоуправления, выраженная в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление

ñпроектом муниципального правового акта, другие меры, обеспе- чивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Публичные слушания проводятся с обязательным участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования либо главой муниципального образования. Инициаторами проведения публичных слушаний являются: население, представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования. Кто из указанных субъектов и в каком случае инициирует проведение публичных слушаний, регламентируется уставом муниципального образования либо нор-

65

мативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

Предметом обсуждения на публичных слушаниях являются наиболее значимые вопросы местного значения. В обязательном порядке на публичные слушания выносятся:

•проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

•проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

•проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

•вопросы о преобразовании муниципального образования. Также публичные слушания могут проводиться и по проектам

иных муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы местного значения.

Решение, принятое по результатам публичных слушаний, подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию), а также обязательному рассмотрению и обсуждению представительным органом муниципального образования. Тем не менее, это решение носит для местных органов власти рекомендательный характер.

Право на обращение граждан в органы местного самоуправления предусмотрено ст. 33 Конституции РФ. В соответствии со ст. 32 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

66

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Важной частью содержания этого права является возможность отдельного гражданина или коллектива граждан влиять на принимаемые решения властных органов, т.е. участвовать в управлении делами государства. Но чаще всего обращения используются для восстановления нарушенных прав.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. Под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами.

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Наряду с предусмотренными Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ.

Согласно ст. 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. И это

67

право входит в число основных политических прав и свобод. Такая свобода позволяет гражданам выразить свое отношение к политиче- ским и общественным проблемам, защитить свои права и свободы, потребовать от государства принятия определенных решений.

Собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации

На обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права направлен Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г.

Проведение публичного мероприятия основывается на принципах законности и добровольности участия в публичном мероприятии. Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан России (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин России, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), а также политические партии, общественные и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по его организации и проведению.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исклю- чением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

68

Лекция 4

Организация и проведение муниципальных выборов и местных референдумов

4.1.Законодательное регулирование организации и проведения

выборов в органы местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Выборы — форма непосредственной демократии, принятие ими публичных кадровых решений, высшее непосредственное выражение власти народа, форма осуществления местного самоуправления. Муниципальные выборы — форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы являются наиболее часто используемой формой прямого волеизъявления населения на местном уровне.

Правовую основу проведения муниципальных выборов составляют Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 27 ноября 1996 г., Конституция РФ, уставы и законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.

Принципы проведения муницпальных выборов закреплены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных

69

должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Участие граждан России в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить их к участию или неучастию в выборах или воспрепятствовать их свободному волеизъявлению.

В ходе муниципальных выборов все их участники действуют на равных основаниях. В частности, все избиратели имеют равное число голосов по отношению друг к другу и это число совпадает с числом распределяемых на выборах мандатов. Все граждане наделяются равными избирательными правами, равными возможностями для их реализации независимо от пола, расы, национальности, языка, религии или вероисповедания, политических и иных убеждений, социального происхождения и т.п. По общему правилу на равных участвуют в выборах и все кандидаты, обладая равными правами и обязанностями, исключения могут устанавливаться только федеральными законами.

Принцип прямых выборов заключается в том, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов или списка кандидатов непосредственно. Голосование на выборах исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Тайна голосования обеспечивается и при досрочном голосовании. Избиратель самостоятельно заклеивает конверт с заполненными бюллетенями, который после опечатывания и нанесения на него двух подписей членов избирателей комиссии (не избирателя) хранится до начала основного голосования.

Назначение, подготовка и проведение выборов осуществляются открыто и гласно. Информация о муниципальных выборах должна своевременно и в полном объеме доводиться до сведения избирателей, других участников избирательного процесса в муниципальных образованиях. Деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении муниципальных выборов осуществляется также открыто и гласно.

Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, быть избранным в выборные органы местного самоуправления. Не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Законом не допускается ограничение пассивного избирательного права, связанного с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Такие ограничения могут быть установлены только Конституцией РФ

70