Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

С.Н. Братановский

Основы

местного

самоуправления

Курс лекций

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Юриспруденция»

и «Государственное и муниципальное управление»

Закон и право Москва 2017

ÓÄÊ [42.25:352.07](470+571)(075.8) ÁÁÊ 67.400.7(2Ðîñ)ÿ73-2

Á87

Ð å ö å í ç å í ò û:

кафедра административного и муниципального права Саратовского юридического института МВД РФ; доктор юридических наук, профессор В.А. Юсупов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Братановский, Сергей Николаевич.

Б87 Основы местного самоуправления. Курс лекций: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное муниципальное управление» / С.Н. Братановский. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 167 с. — (Серия «Муниципальное право России»).

ISBN 978-5-238-01576-7

Агентство CIP РГБ

Рассмотрены предмет и методы правового регулирования муниципального права, основные принципы и функции местного самоуправления, общая характеристика и структура системы органов местного самоуправления. Определены принципы организации и функционирования муниципальной службы, показано взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для практических работников органов внутренних дел, профессорскопреподавательского состава и курсантов и слушателей высших образовательных учреждений системы МВД России.

От автора

Эффективность правового регулирования общественных отношений во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития этих отношений. И в зависимости от изменения этих потребностей меняются роли, объемы и соотношение основных составляющих права — его институтов и отраслей.

Муниципальное право — одна из ведущих отраслей в системе публичного права, призванная регулировать особую группу общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных положений, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Основными задачами дисциплины «Муниципальное право» являются:

1)уяснение общего понятия местного самоуправления, предмета

èметода муниципально-правового регулирования общественных отношений;

2)характеристика муниципального права как отрасли права, его функций, принципов и места в российской правовой системе;

3)характеристика субъектов муниципального права и изучение сущности и основ их муниципально-правового статуса;

4)определение понятия и видов форм и методов муниципального управления;

5)характеристика способов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов местного самоуправления;

6)изучение основ правовой организации и деятельности по управлению экономической и социально-культурной сферой в муниципальном образовании.

С учетом решения указанных задач и построен настоящий курс лекций «Основы местного самоуправления».

3

Лекция 1

Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина

1.1.Понятие муниципального права как отрасли права.

Предмет и методы правового регулирования

муниципального права

Слово «муниципальный» происходит от латинского municipium — самоуправляющаяся община. Производное от него понятие «муниципалитет» означает орган местного самоуправления, низшую ад- министративно-территориальную единицу в ряде зарубежных государств (США, Испания и др). В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, находящихся в муниципальной собственности организаций объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. В различных нормативных актах, затрагивающих данную сферу, чаще употребляется термин «местный».

Современное российское право — сложная и разветвленная система отраслей, занимающих различное положение и по-разному соотносящихся между собой. Традиционно отрасли права различа- лись прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Как и другие отрасли, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг однородных по своему характеру и содержанию общественных отношений, образующих предмет данной отрасли. Без знания предмета отрасли в принципе невозможна правоприменительная деятельность. В любой ситуации, требующей юридического разрешения,

4

необходимо четко и однозначно решить вопрос о том, нормы какой отрасли подлежат применению в данном конкретном случае.

Как и иные отрасли права, данная отрасль обладает особенностями. Термин «муниципальное право Российской Федерации» употребляется в следующих значениях: как совокупность правовых норм, составляющих одну из отраслей российского права; как на- учная дисциплина; как учебная дисциплина. Несмотря на то что все эти понятия тесно взаимосвязаны между собой, каждое из них имеет специфическое содержание и свой предмет. Остановимся подробно на рассмотрении понятия муниципального права как отрасли права.

Для того чтобы сформулировать понятие муниципального права как отрасли, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет.

Муниципальное право обладает присущим только ему предметом правового регулирования. Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения самых разных сфер — управленческие, организационные, имущественные, налоговые, финансовые и др.

Предметом муниципального права выступает местное самоуправление как комплекс общественных отношений властноуправленческого, организационного, финансово-экономического свойства.

Предмет муниципального права России включает общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

•территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;

•организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;

•полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

•отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Некоторые авторы (Н.В. Постовой, О.Е. Кутафин и др.) еще более детализируют предмет муниципального права, включая в его содержание отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления, отношения ответственности в системе местного самоуправления, отношения муниципальной службы и др.

Для муниципального права характерна совокупность методов правового регулирования, основными из которых являются императивный, диспозитивный и гарантий.

Императивный метод предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридиче-

5

ским фактом для возникновения правоотношений в данном случае служит, как правило, властное предписание. Реализуется данный метод в деятельности органов местного самоуправления при принятии ими в пределах своих полномочий решений, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями различных организационно-правовых форм, а также гражданами.

Диспозитивный метод предполагает, что субъекты отношений имеют право на самостоятельный выбор своего поведения. Юриди- ческим фактом для возникновения правоотношений в данном слу- чае обычно служит договор. Реализуется данный метод во взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности. Это относится, например, к порядку осуществления договорных обязательств при выполнении муниципального заказа.

Метод гарантий распространяется на правотворческие полномочия местных сообществ и представляющих их органов. Правотворчество местных сообществ, органов местного самоуправления носит санкционированный государством характер. Обязанность государства состоит в том, чтобы обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и организационную, финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это вызвано прежде всего тем, что согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Таким образом, метод выступает в роли связующего средства между субъектом муниципального права и другими участниками правоотношений. При этом метод правового регулирования заклю- чает в себе не только волеизъявление, но и характер последнего.

Возникновение муниципального права как отрасли права следует отнести к 1990 г. Данный период характеризуется процессом формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе признаки публично-правововых и частноправовых отраслей права.

Комплексная отрасль права — это особая юридическая целостность, своеобразие которой объясняется наличием специфических

6

приемов регулирования. Комплексный характер муниципального права проявялется в соедении в нем разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на различные сферы общественной жизни. Они имеют полномочия в сфере ЖКХ, транспорта и связи, охраны общественного порядка, управления муниципальной собственностью и т.д. Поэтому нормы муниципального права направлены на регулирование не только собственно муниципалных, но и административно-правовых, кон- ституционно-правовых, гражданско-правовых и иных общественных отношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отраслей.

Публично-правовой характер муниципального права обусловлен наличием в муниципальных правовых отношениях властных субъектов. Частноправовой характер муниципального права проявляется в наличии частноправовых субъектов муниципально-правовых отношений.

Комплексный характер муниципального права обусловлен наличием в регулировании муниципально-правовых отношений норм иных отраслей права (административного, конституционного, земельного и др). Муниципально-правовые отношения также имеют комплексный характер, потому что местное самоуправление — собирательный правовой институт, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни — экономической, социальной, культурной и др.

Муниципальное право Российской Федераций — комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.

1.2.Муниципально-правовые нормы и правоотношения.

Источники муниципального права

Отрасль муниципального права имеет системный характер. Составляющими этой системы являются: принципы, институты и нормы муниципального права.

Принципы — основные начала муниципального права.

Муниципально-правовые нормы — нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Их можно подразделить на группы по следующим признакам:

•по территории действия — действующие на всей территории РФ; действующие на территории субъекта РФ; действующие в границах муниципальных образований;

7

•по юридической силе — нормы, содержащиеся в законах; нормы, содержащиеся в подзаконных нормативных актах;

•по времени действия — постоянные; временные;

•по методам правового регулирования — императивные; диспозитивные;

•по объему правового регулирования (по кругу регулируемых отношений), т.е. нормы, закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальные, организационные, финан- сово-экономические основы); предметы ведения и полномо- чия местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

•по характеру предписаний — управомочивающие (устанавливают, что можно делать); обязывающие (содержат предписания, что нужно делать); запрещающие (устанавливают, что

нельзя делать).

Муниципально-правовой институт есть совокупность взаимосвязанных норм, объединенных в отрасль муниципального права, и регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. В число муниципально-правовых институтов входят территориальные основы местного самоуправления, муниципальные органы и должностные лица, вопросы местного значения и полномочия муниципальной власти, муниципальные выборы и местные референдумы, муниципальная служба, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Муниципально-правовые отношения — это возникающие на основе норм муниципального права, индивидуализированные общественные связи между лицами, характеризуемые наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемые принудительной силой государства.

Источники муниципального права — это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера. Источники муниципального права подразделяются на группы с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:

1) международные правовые акты (Европейская Хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая 29 октября 1994 г., международные договоры и соглашения);

8

2)нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ), а также решения Конституционного Суда РФ, договоры, традиции и обычаи;

3)акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ (конституции (уставы), законы субъектов РФ, подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ);

4)нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления (муниципальные правовые акты).

1.3.Муниципальное право как наука

Наука муниципального права — составная часть российской юриди- ческой науки, представляющая собой совокупность идей, теорий, взглядов на устройство муниципальной власти, на сущность местного самоуправления в целом.

Наука муниципального права как одна из научных отраслей права исследует, вырабатывает и систематизирует объективные знания, идеи, подходы, понятия, положения об отрасли муниципального права, предмете и методах регулирования, а также о правотворческой и правоприменительной практике.

Предмет науки муниципального права — местное самоуправление как политико-правовой институт, муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления, муниципальные институты, муниципальная практика других стран, организа- ционно-правовые формы управления и самоуправления на местах. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах российской государственности.

Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации местной власти и их правое регулирование, взятые в развитии. Научная дисциплина рассматривает местное самоуправление не только как форму гражданской самостоятельности и активности, но и как осуществление публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Для решения поставленных перед ней задач наука муниципального права использует различные методы исследования.

9

Методология науки — совокупность приемов, способов исследования предмета науки, выражения и закрепления научного знания.

Материалистический метод предполагает, что глубинные, сущностные стороны местного самоуправления и муниципального права обусловлены экономическими отношениями, формами собственности.

Диалектический метод заставляет рассматривать местное самоуправление, отдельные его элементы в свете таких закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количе- ственных изменений в качественные, отрицание отрицания. В число методов, раскрывающих диалектический подход, входят: истори- ческий, генетический, ценностный, движения от абстрактного к конкретному и наоборот.

Историко-генетический метод ориентирует на исследование фактов прошлого, заставляет выявить первопричины того или иного явления в рамках местного самоуправления. Он дает возможность познать явление, в том числе и местную публичную власть, на разных этапах развития общества.

Ценностный метод рассматривает муниципальную практику с точки зрения тех или иных общественных интересов.

Метод движения от абстрактному к конкретному и наоборот помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие формы.

Формально-юридический метод предполагает исследование внутренней структуры норм муниципального права и его институтов, анализ правоотношений, функций, а также источников муниципального права.

Источниками науки муниципального права являются нормативные акты, судебные решения, теоретические труды, материалы на- учно-практических конференций по проблемам местного самоуправления, социологические исследования, практика органов местного самоуправления.

Результатом проводимых научных исследований являются рекомендации, предложения и выводы, направленные на повышение эффективности управленческих отношений в сфере местного самоуправления. Наука муниципального права также разрабатывает на- учные понятия и категории, которыми она пользуется для исследования управленческих отношений, реализуемых органами местного самоуправления.

Система науки муниципального права — совокупность определенным образом упорядоченных и связанных между собой муници- пально-правовых знаний. В нее включены следующие разделы: введение в муниципальное право, местное самоуправление в системе

10