Основы местного самоуправления. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное мун

•если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных

правовых актов, установленные соответствующим судом. Федеральным законом «Об общих принципах организации ме-

стного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены различные процедуры временной передачи некоторых полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. В случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформирован, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномо- чий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

•перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления;

•перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

•срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, явившихся причиной передачи отдельных полномо- чий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ;

151

•источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного само-

управления.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Наиболее сложная процедура передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти предусмотрена в том случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает значи- тельная просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. Тогда в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. При этом следует учесть, что временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в тече- ние одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия.

Если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецеле-

152

вое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом, то решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов РФ о временном осуществлении ими отдельных полномочий органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

153

Лекция 8

Гарантии и ответственность местного

самоуправления

8.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Под гарантиями местного самоуправления понимается совокупность условий, носящих субъективный и объективный характер, которые обеспечивают становление и развитие местного самоуправления. Гарантии местного самоуправления содержатся в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектах РФ о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления — вся совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту гарантий, включающая общие и специальные гарантии. Она включает общие (совокупность экономических, политических и духовных гарантий) и специальные (правовые средства обеспече- ния деятельности местного самоуправления) гарантии.

Рассмотрим различные виды общих гарантий местного самоуправления.

Экономические гарантии — экономическая система общества, базирующаяся на свободе экономической деятельности, предпринимательстве и труде, разнообразии форм собственности (включая муниципальную) и их равной защите.

К политическим гарантиям относятся: политико-правовой режим государства; система государственной власти, базирующаяся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномо- чий между федеральными органами государственной власти и орга-

154

нами государственной власти субъектов РФ; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; непосредственное участие народа в местном самоуправлении.

Êдуховным гарантиям относятся следующие составляющие: система духовных ценностей человек и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе, закрепляющих в общественном сознании идеи необходимости и важности института местного самоуправления.

Êфинансово-экономическим гарантиям самостоятельности местного самоуправления относятся: самостоятельное управление муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности; возможность создания в соответствии с законом организаций для осуществления хозяйственной деятельности, решение вопросов, связанных с их реорганизацией и ликвидацией; финансирование соответствующими органами государственной власти осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления; право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; право выпуска муниципальных займов, лотерей, получе- ния и выдачи кредитов.

Êгарантиям местного самоуправления можно также отнести

дополнительные гарантии для членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Они включают: создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий; защита прав, чести и достоинства; определение полномочий на срок не менее двух дет, при этом не разрешается изменять установленный срок полномочий в течение текущего срока; законодательное закрепление статуса депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и ограничений, связанных с ним, только на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ; гарантии личной неприкосновенности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; различные социальные гарантии, связанные с пребыванием на вышеуказанных муниципальных должностях.

Специальные (юридические) гарантии представляют собой совокупность правовых норм, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления.

155

В системе специальных гарантий местного самоуправления особое место отведено так называемым конституционным гарантиям, к которым в соответствии с Конституцией РФ относятся: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131); учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131); судебная защита местного самоуправления (ст. 133); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133).

Конституционные гарантии обеспечивают организационную самостоятельность местного самоуправления. К ним относятся и гарантии местного самоуправления, закрепляемые конституционным федеральным законодательством.

8.2.Судебные и иные формы защиты

местного самоуправления

В условиях становления правового государства важное значение отведено гарантии правовой защиты местного самоуправления.

Âсоответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту. Реализуя принцип разделения властей, судебная власть независима от како- го-либо влияния и поэтому призвана обеспечивать законность в государстве, укреплять правопорядок, защищать конституционный строй, элементом которого и является самоуправление.

Âсоответствии со ст. 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления

èдолжностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Суд или арбитражный суд рассматривает иски органов (должностных лиц) местного самоуправления, а также граждан, проживающих на территории муниципального образования, о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, изданными следующими субъектами:

• органами государственной власти и государственными должностными лицами;

• органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

• предприятиями, учреждениями и организациями;

• общественными объединениями.

156

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий решение суда по данному вопросу. Заключение суда может явиться основанием для рассмотрения соответствующим органом государственной власти вопроса о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

К гарантиям правой защиты местного самоуправления относится такое средство, как обращение органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам по вопросам защиты прав местного самоуправления. При этом данные обращения обязательны к рассмотрению органами государственной власти и их должностными лицами, по результатам которого они обязаны дать мотивированный ответ органу местного самоуправления.

Гарантированность правовой защиты местного самоуправления обеспечивается деятельностью соответствующих государственных органов, осуществляющих в пределах своих полномочий защиту прав местного самоуправления. К таким государственным органам относится прокуратура РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство юстиции РФ и Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации.

Уполномоченные органы государственной власти ведут контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В соответствии со ст. 77 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

157

На основании Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, рассматривает и разрешает жалобы, заявления, касающиеся нарушения прав в области местного самоуправления. Прокурор вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также имеет право по своему усмотрению либо принести протест, либо обратиться в суд по факту выявления нарушения прав в области местного самоуправления.

8.3.Понятие ответственности органов местного

самоуправления и ее виды

В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридиче- скими лицами в соответствии с федеральными законами.

Под муниципально-правовой ответственностью понимают наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Субъектами муниципальной ответственности являются население муниципального образования, государство, физические и юридические лица. Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданскую правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

Одним из оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является утрата доверия населения. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Уставами различных муниципальных образований могут быть предусмотрены разные основания для отзыва должностных лиц местного самоуправления. Также следует отме-

158

тить, что процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов РФ о местном самоуправлении (Свердловская область), в законах о выборах (Алтайский край) или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Саратовская область). При этом законы субъектов РФ по-разному трактуют понятие «утрата доверия» — от совершения уголовного преступления вплоть до отказа от приема жалоб избирателей.

К иным институтам ответственности органов местного самоуправления перед населением можно отнести различные формы ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, принятых на должность по контракту либо по решению выборных представительных органов или выборного должностного лица. В данном случае ответственность указанных должностных лиц перед населением наступает в опосредованной форме, так как в действительности они несут ответственность перед выборным органом или должностным лицом, которыми они были приняты на должность.

Согласно ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. В случае совершения данных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен (ст. 73 Закона), а должностное лицо местного самоуправления — отрешено от должности (ст. 74 Закона).

В соответствии со ст. 73 Закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо

159

субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

В том случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается в соответствии с вышеуказанным законом и правилами, установленными ГПК РФ.

При этом следует отметить, что меры, предусмотренные вышеуказанной статьей, носят факультативный характер. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а только имеет право внести в законодательный орган субъекта РФ закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ, в свою очередь, не обязан его принимать.

160