Общие вопросы доказывания в административном судопроизводстве. Монография

К. А.Павленко

ОБЩИЕВОПРОСЫ ДОКАЗЫВАНИЯ

ВАДМИНИСТРАТИВНОМ

СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Монография

МОСКВА

2019

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

ГлаваII.Этапыдоказываниявадминистративном

§ 1. Этапысудопро(стадии)звдоказываниядстве. . . вадминистративном. . . . . . . . . . . . . . . . 61 судопроизводстве: общая характеристика. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

§ 2. Собирание доказательств в административном судопроизводстве.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

§ 3. Исследование доказательств в административном судопроизводстве.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

§ 4. Оценка доказательств: этап доказывания или особая процессуальная функция?. . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

— 3 —

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административное судопроизводство едва ли можно на- звать новым институтом: практика по большинству катего- рий дел сложилась, а сами дела образовывают массив, занима- ющий значительное место в структуре нагрузки судов общей юрисдикции.

Введение административного судопроизводства явилось адекватным ответом запросу российского общества, которое нуждалось в цивилизованном инструментарии противодейст- вия административному произволу. Однако востребованность данного процессуального порядка не означает достижения це- лей его установления.

Регламентация рассмотрения административных дел и в настоящее время изобилует противоречиями и пробела- ми, что, с учетом масштаба последствий установления той или инойпрактики,способнопривестикзначительнымнегативным последствиям.

Одним из наиболее важных в данном контексте институ- товявляетсяинститутдоказывания.Оннепосредственносвязан с принципом состязательности при рассмотрении администра- тивных дел и обеспечивает его реализацию. При этом законода- тель подчеркивает публично-правовую значимость доказыва- ния, поскольку закрепляет правило об обязательном наличии юридического образования для представителей по делу.

Вместе с тем в настоящее время отсутствуют какие-либо концептуальные научные исследования феномена доказывания в административном судопроизводстве, учеными не определе- ны его сущность и структура. Доказательственная деятельность не имеет под собой четкого понятийного базиса, не вполне ясны ее идейные начала. На практике указанная проблемати- ка проявляется в нарушении процессуальных прав субъектов

— 4 —

доказывания, неэффективном использовании ими своихПРЕДИСЛОВИЕдока- зательственных возможностей и в конечном счете в судебных ошибках.

Автор на основе собственного практического опыта ана- лизирует правовую природу процессуального доказывания как межотраслевогофеноменаираскрываетегоспецификуврамках административногосудопроизводства.Сиспользованиемзначи- тельногообъемапрактическогоматериалаисприведениемраз- вернутого теоретического обоснования излагаются авторские выводы о понятии и признаках доказывания в административ- ном судопроизводстве.

Кроме того, впервые в административно-правовой науке проводится градация этапов доказывания по административ- ным делам. Это важно как с теоретических, так и с практических позиций,посколькуопределениевременныхипроцедурныхпре- деловданныхэтаповнепосредственнымобразомвлияетнапро- цессуальное поведение сторон и третьих лиц. Дело не только в принципе правовой определенности: должное нормативное регулирование указанных вопросов позитивно влияет на дея- тельность субъектов доказывания, мотивирует их к активности в процессе.

К слову о процессуальной активности. В данной моногра- фии мы предприняли попытку подробно рассмотреть вопросы, которые, как правило, в административно-правовой науке обде- лены вниманием: принадлежности суда к числу субъектов дока- зывания и доказательственной тактики.

Отсутствие каких-либо содержательных с научной точки зрения работ, посвященных обозначенным темам, обусловлено, как представляется, не вполне четким пониманием принадлеж- ности института административного производства админист- ративному праву в целом. Среди представителей юридической науки до сих пор популярно мнение, что вопросы администра- тивного судопроизводства подлежат разработке процессуали- стами цивилистического профиля.

Безусловно,содержаниеКАСРФвзначительнойчастипред- ставляет собой адаптацию положений ГПК РФ. Однако такая адаптация отнюдь не во всех случаях успешна, так как при пра- ктическомприменениисталкиваетсясоспецификойотношений административных органов (должностных лиц) и невластных

— 5 —

субъектовПРЕДИСЛОВИЕ.Именнопоэтомупреодолениепробельностииколли- зионности в регулировании административного судопроизвод- ства является приоритетной задачей для представителей адми- нистративно-правовойнауки.Вконечномсчетеподобнаяработа приведет к достижению целей введения КАС РФ и позитивным образом скажется на качестве государственного управления.

Если говорить о вопросах доказывания, то в данном слу- чае крайне важен вклад практических работников, трансляция их опыта в законотворческие наработки. В настоящей моногра- фиипредпринятапопыткапродемонстрироватьнетольконали- чие либо отсутствие конкретных этапов доказывания, но и от- дельные проблемы, которыми они могут характеризоваться.

Также можно с уверенностью утверждать, что данная ра- бота является первым концептуальным исследованием, посвя- щенным вопросам тактики доказывания в административном судопроизводстве, выделяющим его дефиницию и сущностные признаки. Весьма интересными для ученых и практиков, с ав- торской точки зрения, будут представленные выводы о возмож- ности процессуальных злоупотреблений в тактических целях.

— 6 —

Глава I. ДОКАЗЫВАНИЕ

В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПОНЯТИЕ И ТЕОРЕТИКОПРАКТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

§ 1. Судебное доказывание: значение и место

вРазвитиесистеме административногостративного судопроизводствапро-

изводства является в настоящее время достаточно популяр- ной темой среди ученых-административистов1 и практиков2,

министративного процесса в Российской Федерации: интернет-интервью с П. П. Серковым, первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ — председателем Судебной коллегии по административным делам. URL: http:// www.consultant.ru/law/interview/serkov.html

— 7 —

в системе судебной власти //Lex russica. 2014. № 6; СПС «КонсультантПлюс».

— 8 —

смысле — порядок рассмотрения§1.делСудебноесудамидоказывание1. Поскольку:значениеивместосо- ответствии со ст. 22.1 КоАП РФ2 отдельные категории дел об ад- министративных правонарушениях подведомственны органам государственной власти, учреждениям и иным структурам, ут- верждение о рассмотрении дел об административных право- нарушениях в порядке административного судопроизводства привело бы к абсурдному выводу об осуществлении судопроиз- водствавнесудебнойсистемы.

Административно-правовой наукой деятельность органов государственной власти и учреждений по рассмотрению дел обадминистративных правонарушениях именуется как админис- тративно-юрисдикционная3. При этом подчеркивается, что адми- нистративная юрисдикция — это часть административного про- цесса,досудебныйи(или)внесудебный(квазисудебный)порядок.

Справедливо суждение, что «административно-юрисдик- ционные производства имеют охранительную направленность, возникают при наличии спора или нарушения норм права и не- обходимы для разрешения административных дел, споров, ре- ализации санкций и защиты охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (админист- ративного, дисциплинарного и иного характера)»4.

Понимание административного судопроизводства как про- изводства по делам, возникшим из публичных правоотношений, напротив, представляется обоснованным, так как обусловлено природой этих правоотношений, проявляется в специфике ре- гламентации и соответствующих позициях судебной практики5.

данного вывода. Доводы, которыми руководствуется автор, сообразны доводам П. П.Серкова(СерковП. П.Квопросуосовременномпониманииадминистративного

судопроизводства//Административноеправоипроцесс.2013.№9.С.9–21).

— 9 —

ГлаваОшибочноI. ДОКАЗЫВАНИЕбылоВ АДМИНИСТРАТИВНОМбы восприниматьСУДОПРОИЗВОДСТВЕв качестве админист-

ративного судопроизводства и рассмотрение дел об админист- ративных правонарушениях мировыми судьями, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по первой инстанции. Административисты не без оснований отмечают, что для рас- смотренияделобадминистративныхправонарушениях«вопре- деленной степени характерна розыскная форма», при которой «субъекты административной юрисдикции занимаются лишь сбором доказательств, имеющих обвинительный уклон»1, что «судьяприрассмотренииделаобадминистративномправонару- шении и в рамках производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях наделен полномочиями по сбору доказательств по собственной инициативе, что нарушает принцип состязательности»2 и т.п.

Несмотря на обозначенную специфику, в настоящее время административное судопроизводство не обеспечено надлежа- щей теоретико-правовой базой: не разработан понятийный аппарат, поверхностно урегулированы базовые для любого су- допроизводства институты (принципы, доказывание, доказа- тельства, меры обеспечения3, процессуальные сроки и т.д.).

В связи с этим следует приветствовать реализованное в 2015 г. принятие самостоятельного Кодекса административ- ного судопроизводства РФ4, который призван всесторонне ре- гламентировать отношения в рамках заданной процессуальной формы. Несмотря на то что среди ученых отсутствовало единое мнение о правовой природе и сущности административного

от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. 2015, 11 марта.

— 10 —