Обеспечение права на охрану здоровья и способы его защиты. Монография

Система индивидуальных и коллективных прав в области охраны здоровья

нодательством системе обеспечения конституционного права на охрану здоровья1.

Необходимо установление компетенции органов государства в решении вопросов, возникающих в связи с обладанием конститу- ционным правом на охрану здоровья, особенно с его реализацией. В данном случае речь идет о наделении государственных органов соответствующими полномочиями.

Хотя Конституция РФ не содержит четких критериев разграни- чения полномочий федеральных органов государственной власти

иорганов государственной власти субъектов федерации в области охраны здоровья, общее разграничение предметов ведения она дает. Государство гарантирует права и свободы человека и граж- данина, относя их регулирование и защиту к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ обеспечивает единый правовой статус человека и гражданина,

втом числе и в сфере охраны здоровья, для всех лиц, проживаю- щих на территории Российской Федерации. В то же время в соот- ветствии с п. «б» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод че- ловека и гражданина находится также в совместном ведении РФ

исубъектов РФ. Данное указание предполагает слишком тонкую грань для такого разграничения. Поэтому на практике оно далеко не всегда выдерживается: субъекты федерации нередко принима- ют правовые акты, призванные не только защищать, но и регули- ровать права и свободы2.

Вместе с тем координация вопросов здравоохранения явля- ется предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ст. 72 Конституции). Она включает в себя следующие основные направления: законодатель- ное регулирование отношений в области здравоохранения, уста- новление основ федеральной государственной политики в данной области; разработка и реализация программ по развитию здраво-

1Воеводин Л. Д. Юридические гарантии конституционных прав и свобод лич- ности...

2Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в РФ.

111

ГЛАВА 3

охранения; определение структуры органов управления системой здравоохранения; определение доли расходов на здравоохранение при формировании бюджетов различных уровней; управление соб- ственностью, организация санитарно-эпидемиологической служ- бы, установление стандартов качества медицинских услуг, единых критериев подготовки медицинских работников и т. д.

Всоответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ гарантом прав

исвобод человека и гражданина является Президент Российской Федерации. Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному Собранию РФ с посланием об основных направлениях внутрен- ней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции), в ко- тором указывает на необходимые меры по совершенствованию системы социального обеспечения, направленной на укрепление здоровья населения РФ. Также Президент РФ издает специальные нормативные акты, призванные защищать право на охрану здо- ровья граждан.

Необходимо подчеркнуть, что осуществление мер по обеспече- нию проведения в РФ единой государственной политики в области здравоохранения входит в компетенцию Правительства Россий- ской Федерации (п. «в» ст. 114 Конституции).

Вцелях реализации проектов в сфере охраны здоровья Прави- тельством РФ намечен ряд мер по усилению политики укрепления здоровья, выражающемуся в согласованных действиях законода- тельных и исполнительных органов власти различных уровней относительно приоритетов, подходов и стратегии их деятельности в сфере здоровья и профилактики заболеваний. Такая политика должна осуществляться на федеральном и региональном уровнях. Правительство РФ принимает меры по совершенствованию зако- нодательства в области укрепления здоровья и профилактики за- болеваний путем разработки перспективного плана законотвор- ческой деятельности по проблеме охраны здоровья граждан РФ. Усиление межсекторального сотрудничества должно стать эффек- тивным инструментов обеспечения охраны здоровья. Партнерами здравоохранения должны стать законодательные и правитель- ственные структуры, администрации регионов, департаменты об-

112

Система индивидуальных и коллективных прав в области охраны здоровья

разования, социальной защиты, культуры и спорта, СМИ, департа- менты УВД, пищевая индустрия, сельское хозяйство, различные международные организации и программы. Необходимо создание федеральных, региональных и территориальных межсектораль- ных координационных структур высокого административного уровня.

Органы государственной власти придают большое значение повышению роли научных исследований в программах укрепле- ния здоровья и профилактики заболеваний. Основными направ- лениями научных исследований в этой сфере должны стать: раз- работка новых, экономически оправданных методов, нацеленных на коррекцию факторов риска, определяющих состояние здоро- вья населения; разработка, планирование, проведение и оценка демонстрационных региональных и территориальных программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний; сокращение разрыва между научными достижениями и практической их ре- ализацией и т. д. Во всех вышеперечисленных процессах должны принимать участие специалисты различных направлений, а не только специалисты здравоохранения.

Важную роль в развитии соответствующих социальных отно- шений по охране здоровья населения призваны играть субъекты Российской Федерации.

Для повышения эффективности мер обеспечения охраны здо- ровья принимаются различные программы и проекты. Так, напри- мер, Правительство РФ приняло Постановление «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие здравоохранения”»1.

В составе национального проекта «Здравоохранение» в виде структурных элементов отражены восемь федеральных проек- тов: «Развитие системы оказания первичной медико-санитар- ной помощи»; «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями»;

1Постановление Правительства РФ «Об утверждении государственной про- граммы Российской Федерации “Развитие здравоохранения”» от 26.12.2017 № 1640 // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1, ч. 2. Ст. 373.

113

ГЛАВА 3

«Борьба с онкологическими заболеваниями»; «Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструкту- ры оказания медицинской помощи детям»; «Обеспечение меди- цинских организаций системы здравоохранения квалифициро- ванными кадрами»; «Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных меди- цинских технологий»; «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информаци- онной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)»; «Развитие экспорта медицинских услуг».

Кроме того, в структуру проектной части госпрограммы вклю- чены два федеральных проекта, реализующихся в рамках нацио- нального проекта «Демография»: «Укрепление общественного здо- ровья»; «Старшее поколение». В процессную часть госпрограммы включены 24 ведомственные целевые программы (ВЦП), разрабо- танные на основе отдельных мероприятий.

Таким образом, в реализации положений Конституции РФ и федеральных законов появляются конкретные исполнители, от- ветственные должностные лица, сроки выполнения, объемы фи- нансирования, цифры, которых следует достичь.

Особое значение не только для формирования общественно- го мнения, но и для выявления грубых нарушений действующего законодательства с целью привлечения внимания органов власти имеет работа по сбору и анализу материалов практики исполне- ния нормативных актов. Она используется в докладах Уполномо- ченного по правам человека в РФ. Так формируется контроль за деятельностью органов государственной власти. Например, в до- кладе Уполномоченного по правам человека за 2021 г. отмечается, что пандемия высветила острые темы отечественного здравоохра- нения: нехватку медицинских специалистов; недостатки государ- ственной системы биологической и лекарственной безопасности; нехватку койко-мест в стационарах; дефицит оборудования; пере- бои с поставками противовирусных препаратов и антибиотиков; сложности с вызовом врача, долгое ожидание скорой медицинской помощи; сокращение числа плановых госпитализаций и операций;

114

Система индивидуальных и коллективных прав в области охраны здоровья

недостаточную информированность населения и др.1 Данные фак- ты подтверждаются результатами проведенных в 2021 г. социоло- гических исследований2.

В докладе подчеркивается проблема доступности медицин- ской помощи для жителей сельской местности, малочисленных и труднодоступных населенных пунктов. Актуальна проблема полу- чения медицинской помощи иностранными гражданами, пребыва- ющими (проживающими) на территории Российской Федерации. В целях соблюдения прав иностранных граждан и лиц без граж- данства на охрану здоровья и медицинскую помощь Минздрав России разъяснил медицинским и иным организациям, осущест- вляющим медицинскую деятельность, а также врачам-специали- стам ряд нормативно-правовых актов, направленных на оказание медицинской помощи иностранным гражданам3. Однако объем и

1Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2021 год. URL: https://ombudsmanrf.org/storage/74a0484f- 7d5a-4fe4-883d-a1b5ba1dd5f8/documents/14493f2b-4975-49d0-86dd- c9ac917436fe/0447a931-4bc9-4ce6-ae92-b32f8d741412.pdf.

2Аналитический отчет ЦСР и АНО «Национальные приоритеты». URL: https:// www.csr.ru/upload/iblock/f21/f211e47c0399a0c33c05a8c09002c4f3.pdf; Ана-

литический центр НАФИ. Всероссийский опрос, январь 2021 г. URL: https:// nafi.ru/en/analytics/polovina-rossiyan-vedut-nezdorovyy-obraz-zhizni/; Дис- пансеризация: как сохранить здоровье? URL: https://wciom.ru/analyticalreviews/ analiticheskii-obzor/dispanserizacija-kak-sokhranit-zdorove; Работа скорой медицинской помощи в условиях пандемии URL: https://covid19.fom. ru/post/rabota-skoroj-medicinskoj-pomoshi-v-usloviyahpandemii; Треть росси-

ян испытывают сложности с приобретением медикаментов и отмечают рост затрат на лекарства. Итоги пациентского исследования «Качество и доступ- ность лекарственных средств – 2021» НИИ общественного здоровья имени Н. А. Семашко и межотраслевого объединения «Фармпробег». URL: https:// pharmprobeg.ru/novosti/tret-rossiyan-ispytyvayut-slozhnostis-priobreteniem- medikamentov-i-otmechayut-rost-zatrat-na-lekarstva/.

3Письмо Министерства здравоохранения Российской Федерации «О соблю- дении прав иностранных граждан и лиц без гражданства на охрану здоро- вья и медицинскую помощь» от 30 сентября 2021 г. № 17-6/И/2-15861. URL: https://legalacts.ru/doc/pismo-minzdrava-rossii-ot-30092021-n-17-6i2-15861- o-sobliudenii/.

115

ГЛАВА 3

вид данной помощи по-прежнему нередко зависят от правового статуса иностранного гражданина. Как показали результаты со- циологического исследования, во время пребывания в России в двух третях случаев (67,4 %) иностранные граждане не получали бесплатно медицинскую помощь в экстренных случаях, а в одной трети случаев (32,6 %) им не были оказаны медицинские услуги в рамках полиса добровольного медицинского страхования. При по- лучении травм во время пребывания в России 11,6 % опрошенных никуда не обращались, 6,5 % обращались к работодателю или в ди- аспору, 11,3 % – в медицинскую организацию.

В докладе Уполномоченного по правам человека указывает- ся на целый комплекс недостатков в системе здравоохранения: низкий уровень материально-технического оснащения организа- ций, оказывающих психиатрическую помощь, дефицит в них вра- чей-психиатров, среднего и младшего медицинского персонала, ненадлежащее лекарственное обеспечение, низкая эффективность медицинской и социальной реабилитации граждан с нарушением психического здоровья.

Анализ, проведенный аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ, демонстрирует, что за более чем четверть века опы- та реализации страховой модели системы здравоохранения стано- вится все более очевидным, что российская система обязательного медицинского страхования функционирует недостаточно эффек- тивно. Счетной палатой Российской Федерации по результатам проведенных проверок выявлена неэффективность финансового обеспечения оказания медицинской помощи застрахованным ли- цам за пределами региона их проживания. Также в отчете отмеча- ется, что сохраняется проблема лекарственного обеспечения лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями. Закупка доро- гостоящих препаратов затруднена ввиду недостаточной финансо- вой обеспеченности регионов. В ходе проверки Счетной палатой РФ установлено, что в регионах предусмотрен различный уровень обеспеченности граждан социальными гарантиями и, как след- ствие, условия лекарственного обеспечения значительно отлича- ются у проживающих в разных субъектах Российской Федерации

116

Система индивидуальных и коллективных прав в области охраны здоровья

граждан с одинаковыми категориями льгот. Кроме того, структура государственных расходов на лекарственные препараты в разрезе амбулаторных и стационарных условий имеет перекос в сторону стационаров1.

Таким образом, ежегодно демонстрируются наиболее болез- ненные элементы реализации медицинского сопровождения жи- телей России.

Хотя общее руководство здравоохранением осуществляет Президент и Правительство Российской Федерации, существуют специальные органы, обеспечивающие непосредственное руковод- ство этой сферой.

Федеральным органом исполнительной власти, специально созданным для непосредственного руководства здравоохранени- ем в стране, является Министерство здравоохранения Российской Федерации, действующее на основании Постановления Прави- тельства РФ «Положение о Министерстве здравоохранения РФ» от

19 июня 2012 г. № 6082.

Минздрав РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации го- сударственной политики и нормативно-правовому регулированию

всфере здравоохранения, обязательного медицинского страхова- ния, обращения лекарственных средств для медицинского приме- нения, включая вопросы организации профилактики заболеваний,

втом числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи, медицинской реабилитации и медицинских экспертиз, фармацевтической деятельности, включая обеспечение качества, эффективности и безопасности лекарственных средств для меди- цинского применения, обращения медицинских изделий, санитар-

1 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эф- фективности функционирования системы обязательного медицинско- го страхования в Российской Федерации». URL: https://ach.gov.ru/upload/ iblock/432/wjvi2beix796z4vpn04vyii4ppk4fxcr.pdf.

2Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министер- стве здравоохранения Российской Федерации» от 19.06.2012 № 608 // Со- брание законодательства РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.

117

ГЛАВА 3

но-эпидемиологического благополучия населения, медико-биоло- гической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела.

Отдельным направлением деятельности Министерства явля- ется осуществление функции по выработке и реализации государ- ственной политики в сфере медико-биологического обеспечения спортсменов спортивных сборных команд Российской Федерации, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отрас- лей экономики с особо опасными условиями труда. Данный орган государственной власти управляет государственным имуществом

иоказывает государственные услуги в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи, внедрение современных медицинских технологий, новых методов профилактики, диагно- стики, лечения и реабилитации, проведение судебно-медицинских

исудебно-психиатрических экспертиз, организацию среднего про- фессионального, высшего и дополнительного профессионального медицинского и фармацевтического образования и предоставле- ние услуг в области курортного дела.

Министерство осуществляет координацию и контроль дея- тельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предпри- ятий, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Минздрав РФ осуществляет свою деятельность непосредствен- но и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, орга- нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединени- ями и иными организациями.

Министерство здравоохранения Российской Федерации:

–издает нормативные правовые акты, в том числе администра- тивные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в части переданных полномочий;

118

Система индивидуальных и коллективных прав в области охраны здоровья

–издает обязательные для исполнения органами исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации методические указания и инструкции по вопросам осуществления передан- ных полномочий;

–устанавливает требования к содержанию и формам отчетно- сти, к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий;

–готовит и вносит в Правительство Российской Федерации

предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Российская Федерация передает органам государственной вла-

сти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по лицензированию медицинской деятельности медицинских ор- ганизаций и фармацевтической деятельности, а также деятельно- сти по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений.

Министерство здравоохранения Российской Федерации воз- главляет Министр здравоохранения Российской Федерации, назна- чаемый на должность Президентом Российской Федерации после утверждения его кандидатуры Государственной Думой Федераль- ного Собрания Российской Федерации по представлению Предсе- дателя Правительства Российской Федерации и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации нет единой системы по- строения органов управления здравоохранением. Действуют ми- нистерства, департаменты, главные управления, отделы здравоох- ранения и т. д. Задачи, функции и полномочия органов управления здравоохранением в субъектах федерации во многом схожи с теми, которые осуществляет Минздрав России, с учетом полномочий ре- гиональных органов власти и специфики региона.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся:

–защита прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья;

–разработка, утверждение и реализация программ развития здравоохранения, обеспечения санитарно-эпидемиологиче-

119

ГЛАВА 3

ского благополучия населения, профилактики заболеваний, организация обеспечения граждан лекарственными препара- тами и медицинскими изделиями, а также участие в санитар- но-гигиеническом просвещении населения;

–разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя терри- ториальную программу обязательного медицинского страхо- вания;

–формирование структуры исполнительных органов государ- ственной власти субъекта Российской Федерации, осуществля- ющих полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности;

–организация оказания населению субъекта Российской Феде- рации первичной медико-санитарной помощи, специализи- рованной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, ме- дицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнитель- ным органам государственной власти субъекта Российской Федерации;

–создание в пределах компетенции, определенной законода- тельством Российской Федерации, условий для развития ме- дицинской помощи, обеспечения ее качества и доступности;

–организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения ле- карственными препаратами, специализированными продукта- ми лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований;

–организация осуществления мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни у граж- дан, проживающих на территории субъекта Российской Феде- рации;

120