Недвижимое имущество понятие и отдельные виды. Учебное пособие

Глава 7. Понятия и признаки самовольной постройки

Третий признак. Самовольная постройка является результатом создания или возведения объекта. В соответствии с градостроительным законодательством под созданием объекта понимается процесс строительства нового объекта (п. 13 ст. 1 Грк РФ). А возведение как категория градостроительного законодательства не раскрыта, в связи с чем возможно воспользоваться позициями ВС РФ и ВАС РФ. Так, в Постановлении Пленумов ВС и ВАС РФ от 29.04.2010 года № 10/22 предусматривается, что самовольная постройка может возникнуть не только в результате нового строительства, но и в результате реконструкции, обустройства объекта недвижимого имущества, в результате которых возникает новый объект недвижимого имущества (п. 28, 29).

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) — изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1 ГрК РФ).

Поскольку в действующем законодательстве не содержится указаний на то, возникает ли в результате реконструкции новый объект недвижимого имущества, возможно руководствоваться позициями Минэкономразвития РФ и ВС РФ.

Так, в письме Минэкономразвития России от 20.02.2014 № Д23и-478 «О государственном кадастровом учете реконструированных объектов недвижимости» определено, что реконструкция может проводиться в том числе с целью раздела объекта недвижимости, выдела из объекта недвижимости, объединения объектов недвижимости, то есть в результате реконструкции происходит преобразование существующего объекта недвижимости (объектов недвижимости), в результате которого образуются новые объекты1.

Верховный Суд РФ в Определении от 19.02.2018 № 310 КГ-22858 указывает на необходимость принципиально важного учета различия между понятиями

1 Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2014. № 3. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс», 2019.

131

Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды

«создание новой вещи» и «осуществление неотъемлемых улучшений». В случае создания новой вещи арендатор имеет право претендовать на право собственности на объект, а если он осуществил неотъемлемые улучшения, то согласно действующему ГК РФ он вправе рассчитывать только на возмещение стоимости необходимых затрат или на зачет их стоимости в счет платы за пользование вещью, если они были произведены с согласия арендодателя.

Подводя итог рассмотрению данной группы признаков можно сделать промежуточный вывод о том, что для признания объекта потенциально подходящим под объект самовольной постройки он должен обладать всей совокупностью вышеуказанных признаков, то есть должен быть недвижимостью, созданной или возведенной с нарушением законодательства, при этом признак «самовольность» применяется к объекту целиком.

Признаки самовольности, которые в свою очередь можно подразделить на обязательные и факультативные (вторая группа).

Обязательные признаки.

1. Самовольной постройкой признается объект, созданный на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке. В качестве частноправового нарушения, связанного с нарушением правил землепользования, следует рассматривать — строительство на земельном участке в отсутствие соответствующего гражданского права на землю, т. е. на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке1.

Основными правами на земельный участок, которые позволяют возводить или создавать на нем постройки капитального характера, обладающие признаками недвижимого имущества или входящие в его состав (например, отдельные конструктивные элементы единого недвижимого комплекса), являются вещные права: право собственности, право постоянного бессрочного пользования, сервитут, а также договорные права аренды и безвозмездного пользования.

Нарушением будет, например, строительство на соседском земельном участке или на земельном участке, находящемся в публичной собственности, без заключения необходимых договоров. Но при рассмотрении подобных спорных ситуаций, которые на первый взгляд должны безоговорочно привести к признанию построенного объекта самовольным, необходимо учитывать два момента: какой материальный интерес или право нарушается самовольной постройкой; процесс строительства, всегда занимает

1 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 10.03.2016 № 308 ЭС15–15458 по делу № А32-22681/2014.

132

Глава 7. Понятия и признаки самовольной постройки

достаточно протяженное время, связан с необходимостью оборудования подъездных путей, чаще всего с необходимостью получения доступа к коммуникациям, в связи с чем возникает сомнения в добросовестности самих законных владельцев земельных участков, на которых происходит создание или возведение самовольной постройки. Почему они не возражали против процесса строительства, и почему их не устраивает его результат1.

Судебная практика. Определение Верховного Суда РФ от 10.03.2016 № 308 ЭС15-15458 по делу № А32-22681/2014.

Требование: Об обязании снести самовольно возведенный капитальный объект незавершенного строительства.

Обстоятельства: Истец полагает, что спорный объект возведен на земельном участке, который не предоставлялся для целей строительства, без соответствующих разрешений.

Решение: Дело направлено на новое рассмотрение, поскольку не был исследован вопрос, в чем заключается нарушение гражданских прав, принадлежащих непосредственно муниципальному образованию, и каким образом снос объекта социального значения, строительство которого осуществлялось по согласованию с органом местного самоуправления и за счет средств федерального бюджета, может привести к восстановлению нарушенного права.

Таким образом, лицо, обращающееся в суд с иском о сносе самовольной постройки, должно обладать определенным материально-правовым интересом в защите принадлежащего ему гражданского права либо, в соответствии с установленной компетенцией, — в защите публичного порядка строительства, прав и охраняемых законом интересов других лиц, жизни и здоровья граждан.

Суды пришли к выводу, что нарушение гражданско-правового интереса администрации выражается в том, что администрация как лицо, наделенное правомочием по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не предоставляла в надлежащей форме министерству земельный участок, на котором возведено здание поликлиники.

Суды также исходили из нарушения публичного интереса, поскольку здание поликлиники возведено в отсутствие надлежаще оформленного разрешения на его строительство.

Однако судами не принято во внимание, что правомочие администрации по распоряжению земельным участком, на котором находится спорный объект, существует до момента разграничения государственной

1 Практика разрешения земельных споров: Научно-практическое пособие / Под ред. И. О. Красновой, Г. А. Мисник, Н. А. Алексеева, В. Н. Власенко. М.: РГУП, 2019. С. 137. («Библиотека российского судьи»).

133

Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды

собственности на землю. Орган местного самоуправления, распоряжаясь такими земельными участками, должен действовать не только от своего имени и в своих гражданско-правовых интересах, но также и от имени и в интересах публично-правовых образований других уровней: Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в настоящем споре как истец, так и ответчик являются пу- блично-правовыми образованиями, и потому подразумевается, что их действия должны быть направлены на реализацию публичного интереса. Поэтому, несмотря на наличие у администрации как органа, наделенного полномочиями в сфере публичного порядка строительства, права на иск в силу факта формального нарушения этого порядка — отсутствия разрешения на строительство, положения ст. 222 ГК РФ подлежат применению с учетом публичного интереса в создании социально значимого объекта — детской поликлиники.

Судами не исследовался вопрос, в чем заключается нарушение гражданских прав, принадлежащих непосредственно муниципальному образованию, и каким образом снос объекта социального значения, строительство которого осуществлялось по согласованию с органом местного самоуправления и за счет средств федерального бюджета, может привести к восстановлению нарушенного права.

2. Строительство объекта недвижимого имущества с нарушением целевого назначения земельного участка. В соответствии с п. 1 ст. 7 ЗК РФ, предусматриваются следующие категории земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Пунктом 2 этой же статьи Земельного кодекса закрепляется, что земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Статья 37 ГрК РФ закрепляет следующие виды разрешенного использования земельных участков: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 (ред. от 04.02.2019) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» предусматривает исчерпывающий перечень видов разрешенного использования земельных участков вне зависимости от их принадлежности к соответствующей категории.

134

Глава 7. Понятия и признаки самовольной постройки

Таким образом, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведенном для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (ст. 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (ст. 35–40 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, Правила землепользования и застройки конкретного населенного пункта, определяющие вид разрешенного использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка)1.

Обычно нецелевое использование земельного участка объединяют с установлением факта несоблюдения правил зонирования территорий, установленных Градостроительным кодексом РФ2. Но данные нарушения хотя и связаны с нарушением правового режима земельного участка, но отличаются по составу.

Целевое использование — свойство земельного участка, предусмотренное нормами действующего земельного законодательства, тогда как правила зонирования территорий предусматриваются градостроительным законодательством.

К нарушениям целевого использования земельного участка следует отнести следующие: земельный участок с целевым назначением под индивидуальное жилищное строительство, а была возведена 4 этажная гостиница (Определение Верховного Суда РФ от 10.01.2019 № 305 ЭС18-18641 по делу № А40-31402/2017); земельный участок предоставлялся под строительство индивидуального жилого дома, построен многоквартирный дом (Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2015 № 18 КГ15-65); земельный участок был предоставлен под эксплуатацию существующего индивидуального жилого дома, но фактически дом был снесен, на земельном участке возведено самовольно с нарушением целевого

1 Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014); Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2015 № 18 КГ15-65; Определение Верховного Суда РФ от 13.01.2015 № 18 КГ14-168.

2 См.: Аналитическая справка по результатам обобщения практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках (утв. Постановлением Президиума Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.05.2016 № 4).

135

Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды

использования земельного участка нежилое трехэтажное здание из металлического каркаса застроенной площадью 404 кв. м и используют его под магазин автозапчастей (Определение Верховного Суда РФ от 15.06.2016 № 302 ЭС16-6023 по делу № А19-3960/2015); земельный участок предоставлен для индивидуального жилищного строительства жилых строений этажностью не более трех этажей, возведен по факту двухэтажный строительный объект нежилого назначения (Определение Верховного Суда РФ от 15.11.2016 № 18 КГ16-136).

Вприведенных случаях возведенный объект капитального строительства не соответствует конкретному целевому назначению определенному земельному участку, при этом категория соответствующих земельных участков позволяла лицам, возведшим (приобретшим) соответствующую постройку, изменить целевое назначение земельного участка до момента проведения соответствующих строительных работ. Таким образом, складывается ситуация, при которой лица, не используя имеющуюся

уних возможность, предусмотренную нормами законодательства, фактически злоупотребляют правом (ст. 10 ГК РФ), что приводит к отказу в возможности защитить свое право на данное имущество, признав право собственности на самовольную постройку в порядке, предусмотренном в п. 3 ст. 222 ГК РФ.

Частным случаем нарушения целевого назначения земельного участка является строительство (возведение) постройки с нарушением имеющихся обременений земельного участка, ограничений прав на него.

Всоответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2. ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничения по использованию земельного участка в соответствии с целевым назначением должны быть предусмотрены действующими федеральными законами, тогда как непосредственными основаниями могут выступать как сделки, так и нормативные правовые и ненормативные акты уполномоченных органов власти.

Судебная практика. В Обзоре Верховного Суда РФ от 19 марта 2014 г. приводится ограничение, предусмотренное ст. 35, 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия

136

Глава 7. Понятия и признаки самовольной постройки

(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»: проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Определение Верховного Суда РФ от 27.09.2016 по делу № 309 ЭС165381, А71-15106/2014 в качестве ограничений (обременений) рассматривает возможность введения особого режима использования земельного участка, ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (абз. 2 п. 3 ст. 87 ЗК РФ); установление охранных зон с особыми условиями использования таких земельных участков, в пределах которых владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией — собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией (ст. 28 Федерального закона от 31.03.1999 № 69 ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»).

Таким образом, соблюдение в целом целевого использования земельного участка, находящегося в собственности или на ином законном основании у владельца, не исключает возможность возведения самовольной постройки в случае нарушения обременений земельного участка, выразившихся в установлении особого режима землепользования, запретов на возведение объектов капитального строительства и т. п.1

3. Нарушение градостроительных и строительных норм и правил. Статья 222 ГК РФ в редакции, действовавшей с 1.01.1995 года по 31.08.2015 года, предусматривала признак существенности как необходимое условие для признания того или иного объекта самовольной постройкой.

Хотя несоблюдение, в том числе незначительное, градостроительных и строительных норм и правил при строительстве может являться основанием для удовлетворения заявленного иска, если при этом нарушается право собственности или законное владение истца.

Судебная практика. Определение Верховного Суда РФ от 17.02.2015 № 5 КГ14-142. Требование: О признании самовольными постройками

1 Практика разрешения земельных споров. Научно-практическое пособие. С. 142–145.

137

Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды

строений, прекращении права собственности, обязании внести в ЕГРП запись, погасить свидетельства о регистрации права и освободить часть земельного участка.

Обстоятельства: Прокурор полагает, что земельный участок под строительство спорных сооружений ответчикам не выделялся, разрешение на строительство не выдавалось, строения находятся в полосе отвода железной дороги.

Решение: Требование удовлетворено, так как постройки возведены с нарушением разрешенного целевого использования земельного участка и специальных правил использования полосы отвода железной дороги, без согласия законного владельца участка, земельный участок ответчикам для целей строительства не предоставлялся. А также отмечается, что несоблюдение, в том числе незначительное, градостроительных и строительных норм и правил при строительстве может являться основанием для удовлетворения заявленного иска, если при этом нарушается право собственности или законное владение истца, то есть если данный признак действовал вкупе с иными признаками, то существенность нарушения градостроительных и строительных норм и правил не имела значения.

4. Срочность. Признак заключается в том, что требования о признании объекта самовольной постройкой могут быть заявлены в суд только в период действия норм законодательства, нарушение которых послужило основанием к признанию объекта самовольной постройкой. Таким образом, гарантируется стабильность гражданского оборота, то есть предположительно нельзя признать объект самовольной постройкой по прошествии времени, если неоднократно изменялись требования законодательства, регулирующие строительство объектов недвижимого имущества.

Подводя промежуточный итог, следует отметить, что для признания самовольной постройкой достаточно наличия одного из вышеуказанных признаков.

Факультативные признаки. Эти признаки могут привести к признанию объекта недвижимости самовольной постройкой, но только при условии оценки данного признака как достаточного. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» предусматривает, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо

138

Глава 7. Понятия и признаки самовольной постройки

установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.

1. Создание объекта недвижимого имущества без разрешения на строительство1. В пункте 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143, указано: право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения. Таким образом, можно предположить, что отсутствие разрешения на строительство будет достаточным основанием для признания объекта самовольным, если лицо, создавшее соответствующий объект, не предприняло мер для получения его в течение всего срока строительства. Если же лицо добросовестно предпринимало соответствующие меры, т. е. обращалось в уполномоченные органы с необходимым пакетом документов для получения разрешения, но до конца строительства так его и не получило по независящим от него причинам, то отсутствие такого разрешения не будет основанием для признания объекта самовольной постройкой, при условии отсутствия иных признаков самовольности.

Подобная позиция отражена в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13.08.2019 № 18 КГ19-40, Определении Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 24 КГ15-6; Определении № 19 КГ14-6; Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014), Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19.03.2014).

Следует также обратить внимание, что получить разрешение на строительство возможно вплоть до окончания строительства.

Судебная практика. Кассационное определение ВС от 28.02.2018 г. № 18 КГ17-286, Определения ВС РФ от 02.02.2018 № 309 ЭС17-21933, от 09.02.2018 г. № 306 КГ17-18386 — разрешение на строительство возможно получить не только до начала строительства, но и до момента его окончания. Из системного анализа положений поименованной статьи 51 Градостроительного кодекса РФ следует, что проверочные действия уполномоченного органа осуществляются исключительно с целью установления возможности (допустимости) строительства объекта капитального строительства по представленному проекту на заявленном земельном участке. При этом начало строительных работ не влияет на принятие

1 См. подробнее: Глава 1.

139

Недвижимое имущество: понятие и отдельные виды

решения о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и возможности возведения на заявленном участке объекта капитального строительства по представленному проекту. В случае положительного заключения — законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствуют.

2. Создание объекта недвижимого имущества без согласования на строительство. Этот признак достаточно новый, он был введен с 3 августа 2018 года. Понятие согласования отсутствует в действующем законодательстве.

В качестве примеров согласований:

•ч. 1 ст. 26 ЖК РФ — переустройство и (или) перепланировка помещения в многоквартирном доме проводятся с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления (далее — орган, осуществляющий согласование) на основании принятого им решения;

•Постановление Правительства РФ от 07.11.2016 № 1138 (ред. от 01.08.2019) «Об исчерпывающих перечнях процедур в сфере строительства объектов водоснабжения и водоотведения и правилах ведения реестров описаний процедур» — II. Процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований (применяются в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления) — согласование проведения работ в технических и охранных зонах (п. 104–111);

•приказ Минстроя России от 15.04.2016 № 248/пр «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства»(зарегистрировано в Минюсте России 31.08.2016 № 43505) — порядок согласования с Министерством;

•приказ Минэкономразвития России от 21.07.2016 № 460 (ред. от 05.02.2018) «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования»(зарегистрировано в Минюсте России 10.10.2016 № 43977);

140