Конституционное право зарубежных стран. Ответы на экзаменационные вопросы

отнесенным Конституцией США к компетенции федерации, а суды штатов и иных субъектов федерации — по вопросам их компетенции.

Примером централизованной судебной системы, существующей в федеративном государстве, является судебная система ФРГ, где суды субъектов федерации одновременно являются нижестоящими инстанциями федеральных судов.

Таким образом, можно выделить несколько моделей функционирования судебной системы:

1)единая система общих судов;

2)система общих и специализированных судов;

3)система федеральных судов и система судов субъектов федерации, возглавляемых Верховным судом.

161

Тема 14

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО УПРАВлЕНИЯ И САМОУПРАВлЕНИЯ

14.1.Понятие местного управления и самоуправления.

14.2.Европейская Хартия о местном самоуправлении.

14.3.Основные модели (системы) самоуправления и управления

взарубежных странах.

14.4.Компетенция местных органов управления и самоуправления.

14.1. Понятие местного управления и самоуправления

Местноеуправление–этоуправленческаядеятельностьвмес- тной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению его делами.

Самоуправление осуществляют избираемые органы, управление – органы назначаемые.

Однако выборность – не единственный признак органов местногосамоуправления.Онидолжныобладатьопределенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью.

Вопросы местного самоуправления регулируются конституциями зарубежных стран. Так, Конституция Франции содержит по данному вопросу всего одну ст. 72. Есть конституции, которые содержат отдельные главы, посвященные местному самоуправлению. Как правило, тексты этих глав невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии содержит гл. 8 «Местное самоуправление», в четырех статьях которой излагаются лишь основные принципы и положения, касающиеся органов местного самоуправления.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальныхнормативныхактах.ЗаконодательствоФРГдоста-

162

точно подробно регулирует вопросы местного самоуправления

иместногоуправления.Даннойпроблемепосвященонесколько статейфедеральнойконституции.Так,вст. 28закрепляется,что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными

итайными выборами. Здесь же закрепляется право общин регулировать в рамках закона и под собственную ответственность все дела местного сообщества.

ВконституцияхИспаниииГрециивместотермина«местное самоуправление» употребляется категория «местная администрация».

Отметим, что термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Великобритании муниципальными называются только городские органы, в других странах это любые избираемые органы.

14.2. Европейская Хартия о местном самоуправлении

15 октября 1985 г. была принята Европейская Хартия о местном самоуправлении. Хартия обязательна для государств – членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления.Внейговоритсятакжеотом,чтопринципместногосамоуправлениядолженбытьпризнанвзаконодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы.

Часть i Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

Под местным самоуправлением, как это закреплено в ст. 3,

понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственныхделиуправлятьими,действуяврамкахзакона,под свою ответственность и в интересах местного населения.

Этоправоосуществляетсясоветамиилисобраниями,состоящимиизчленов,избранныхпутемсвободного,тайного,равного

163

прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы. Согласно Хартии органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Часть ii Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Наиболее важным в этом разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление. Следует упомянуть такой принцип, как: органы местного самоуправления в пределах, установленныхзаконом,обладаютполнойсвободойдействийдляосуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления: выборность и определенный комплекс прав.

Часть iii регулирует вопросы ратификации Хартии и вступление ее в силу.

14.3. Основные модели (системы) самоуправления и управления

в зарубежных странах

В зарубежных странах встречаются различные модели (системы) осуществления публичной власти на местах.

Англосаксонская система присуща Великобритании, США, Канаде,Австралииирядудругихстран.Характеризуетсявесьма значительной самостоятельностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. Данной модели присуще отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих местные представительные органы. Для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Канаде, Австралии) жи-

164

телямиизбираютсяместныепредставительныеорганы–советы (правления), сроком на два-четыре года. Существует институт контроля за деятельностью органов местного самоуправления: через центральные министерства (например, инспектирование деятельностимуниципальныхорганов,осуществляемоеМинистерством образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции), а также через судебные органы, т. е. косвенный контроль. Данная система не предполагает прямого контроля путем назначения из центра на места чиновников, осуществляющих контроль за законностью действий выборных органов.

Романо-германская (континентальная) система сложилась в большинствестран.ЭтоконтинентальнаяЕвропа,франкоязыч- наяАфрика,ЛатинскаяАмерика,БлижнийВосток.Романо-гер- манскаясистемахарактеризуетсясочетаниемворганахнаместах функцийместногосамоуправленияифункцийгосударственной власти. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемостиместныхорганов.Так,воФранцииорганамиместного самоуправления в коммунах являются коммунальные советы, избираемые населением, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. Исполнительная власть на уровне коммун осуществляется мэром и его помощниками, которые избираются на 6 лет муниципальным советом из числа своих членов. Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государственного чиновника.

Иберийская система сложилась в Испании (хотя на сегодняшний день она Испании несвойственна), имеет место в ряде испаноговорящих государств Латинской Америки.

При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (втомчислеобщин,муниципий)избираетсоветиглавноедолжностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Префект (регидор и т. п.) одновременноявляетсяпредседателемсовета,егоисполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной ад- министративно-территориальнойединице.Онобладаетправом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд (регидор и др.) сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного

165

руководства и обладает большой властью. Правда, контроль почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

Система Советов характерна для стран, относящихся к социалистическим (Китай, КНДР, Куба, Вьетнам). В основе этой системы лежит отрицание принципа разделения властей, Советы являются высшим органом государственной власти на соответствующей территории, а не органом самоуправления. Подобный подход закреплен в Конституции Кубы 1976 года, которая характеризует местные ассамблеи как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие в пределах своего круга ведения государственные функции в соответствующих территориальных единицах (ст. 101, 102). Советы в свою очередь избирают коллегиальные органы государственного управлениявданнойадминистративно-территориальнойедини- це – исполнительные комитеты. Они действуют согласно принципудвойногоподчинения:вышестоящемуорганууправления и соответствующему местному совету. Все органы государства считаются производными от советов и им подчиненными. Нельзя не учитывать, что в социалистических странах реальная власть принадлежит партийным организациям коммунистической партии, функционирующим на различных уровнях административно-территориального деления и принимающим все важнейшие решения.

Следует также отметить, что наряду с рассмотренными моделями существуют и другие формы местного управления и самоуправления. В некоторых странах Африки и Океании, сохранившим племенное устройство (трайболизм – приверженность к культурно-бытовой, культовой и общественно-политической племенной обособленности) вожди племени в соответствии со своим положением становятся местными администраторами.

14.4. Компетенция местных органов управления и самоуправления

Компетенцию органов самоуправления можно разделить на

первичную и вторичную.

Первичная компетенция – это то, что можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система

166

школьногообразования,органыздравоохранения,парки,скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.

Вторичнаякомпетенция– это круг вопросов, которые прямо неотносятсякместнымделамивкоторыхболеезаинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т. д.

Объемкомпетенцииместныхоргановзарубежныхстранпостепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение,дорожноестроительство,коммунальноехозяйство

ит. д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляютсязаконамииактамиправительства,вфедеративныхгосударствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов,которыепредоставилибыимдополнительныеправа.Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.

Основные методы муниципальной деятельности – непосредственное регулирование и управление.

Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового обслуживания, кинотеатров, театров, выдача разрешений на занятиепромыслами,установлениеправилторговли,застройки, поведения в общественных местах, выделение земельных участков под строительство и т. д. Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунальноготранспорта,коммунальногохозяйства,бытового обслуживания.

Полномочиямуниципальныхоргановклассифицируютсяна определенные группы:

1)в сфере финансово-экономической деятельности (принятие местного бюджета, участие в экономических и социальных проектах путем выпуска либо покупки акций, сбор различных денежных средств);

2)в области охраны общественного порядка (в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы);

3)в области коммунального обслуживания, благоустройства

иохраны окружающей среды (развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное

167

состояние городов – контроль за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха и т. д.);

4) в социальной сфере (организация помощи неимущим, престарелым, инвалидам).

Источники доходов местных органов власти: 1) местные (муниципальные) налоги и сборы: а) муниципальный подоходный налог; б) налог со стоимости земли; в) налог с доходов компаний;

г)налогссобственности(егоплатятдомовладельцы,владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков);

2) компенсации за услуги, оказываемые местными органами: а) выдача разрешений на торговлю; б) потребительские платежи (за воду, вывоз и уничтожение

мусора и т. п.); в) штрафы, налагаемые местными властями.

3) государственные субсидии – выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии, выплачивающиеся регулярно; б)целевыесубсидии,которыетакжевыплачиваютсярегуляр-

но, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.); в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов,

городов и т. д.

Так,вСШАштатамипокрывается34%всехрасходовместных органов, в Канаде вышестоящими властями субсидируется 50% расходов местных органов, в ФРГ – 41%.

168

лИТЕРАТУРА

Нормативные правовые акты

1.Европейская Хартия местного самоуправления. – Страсбург,

1985. – 12 с.

2.Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б. А. Страшун. – М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2011. – 795 с.

3.Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. д.ю.н. проф. Т. Я. Хабриевой. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006.

4.Конституции государств Европейского Союза/ под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М.: Изд-ая группа ИНФРА М – НОРМА, 1997. – 816 с.

5.КонституциигосударствЕвропы:в3 т./подобщ.ред.Л. А. Окунь-

кова. М.: НОРМА, 2001. – Т. 1. – 824 с.; Т. 2. – 840 с.; Т. 3. – 792 с.

6.Конституции зарубежных государств. Великобритания, Германия, Франция, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / [сост. сб., пер., авт. введ.

ивступ. ст. В. В. Маклаков]. – 5-е изд. перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 608 с.

7.Конституциизарубежныхгосударств.Великобритания,Франция, Германия,Италия,СоединенныеШтатыАмерики,Япония,Бразилия: учеб. пособие / [сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков]. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – 624 с.

8.Конституциизарубежныхгосударств:Великобритания,Франция, Германия, Италия, Испания, Швейцария, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие для вузов / сост. сб. и вступ. ст. В. В. Маклаков. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.:

БЕК, 2001. – 564 с.

9.Конституция Российской Федерации. Официальное издание. – М.: Юридическая литература Администрации Президента РФ, 1993. – 64 с.

10.Конституции стран СНГ: учеб. пособие / сост. проф. В. В. Маклаков. – 5-е изд., испр. и доп. – М.: Изд-во БЕК, 2003. – 584 с.

11.Конституции зарубежных стран / [авт.-сост.: В. Г. Тихиня, В. П. Серебренников]. – 2-е изд., доп. – Минск: Право и экономика, 2014. – 666 с.

Учебники и учебные пособия

1. Авакьян, С. А. Конституционное право России: учебное пособие для вузов / С. А. Авакьян. – В 2 т. Т. 1.– 5-е изд., перераб. и доп.– М.: ИНФРА-М, 2014. – 863 с.; Конституционное право России: учебное пособие для вузов / С. А. Авакьян. – В 2 т. Т. 2. – 5-е изд., перераб.

и доп. – М.: ИНФРА-М, 2014. – 911 с.

169

2.Автономов, А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / А. С. Автономов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – 552 с.

3.Арбузкин, А. М. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие / А. М. Арбузкин. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2012. – 703 с.

4.Василевич, Г.А.,Кондратович,Н.М.,Приходько,Л.А.Конституци-

онное право зарубежных стран: учебник / Г. А. Василевич, Н. М. Кондратович, Л. А. Приходько; под общ. ред. Г. А. Василевича. – Минск: Книжный Дом, 2006. – 480 с.

5.Комкова, Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Г. Н. Комкова, Е. В. Колесников, О. В. Афанасьева. – М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2010. – 403 с.

6.Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. / отв. ред. Б. А. Страшун. Т. 1–2: Общая часть. – 2-е изд. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 778 с.; Т. 3: Особенная часть. Страны Европы / отв. ред. Б. А. Страшун. – М.: Изд-во БЕК, 1997. – 764 с.; Т. 4: Часть Особенная: страны Америки и Азии. – М.: Изд-во БЕК, 2001. – 639 с.

7.Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Стра-

шун. – 4-е изд. – М.: НОРМА, 2005. – 896 с.

8.Конституционное право зарубежных стран: учеб. для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – 2-е изд., пере-

раб. – М.: Норма, 2005 – 1056 с.

9.Конституционное право зарубежных стран: учебник для бакалавров / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2013. – 1087 с.

10.Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для бакалавров / И. А. Алебастрова, А. Ш. Будагова, А. С. Ермоленко и др.; отв. ред. Б. А. Страшун. – М.: Проспект, 2014. – 296 с.

11.Лафитский,В.И.Конституционный строй США / В. И. Лафит- ский.–М.:Институтзаконодательстваисравнительногоправоведения при Правительстве Российской Федерации, 2007. – 320 с.

12.Маклаков, В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник / В. В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2012. – 865 с.

13.Мишин, А. А.Конституционное(государственное)правозарубежных стран: учебник / А. А. Мишин. – М.: Белые альвы, 1996. – 400 с.

14.Серебренников,В.П.Конституционное право зарубежных стран: учеб.-метод. разработка. – Минск: Изд-во МИУ, 2009. – 264 с.

15.Черкасов, А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. И. Черкасов. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИН-

ФРА-М, 1998. – 160 с.

170