Конституционное право зарубежных стран. Ответы на экзаменационные вопросы

в этих странах получает та политическая партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в парламенте или в нижней палате парламента страны.

Так, в Великобритании (парламентарной монархии) пре- мьер-министром назначается (автоматически становится) лидер партии, получившей большинство мест в палате общин парламента. По его рекомендации глава государства (монарх) назначает остальных членов правительства.

Таким образом, формирование правительства на парламентской основе предполагает, что вначале глава государства назначает главу правительства, который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав. В случае если предлагаемый состав правительства или его глава не получает доверия большинства парламента (или его нижней палаты), то возможен роспуск парламента и назначение главой государстваслужебногоправительстванапериод,покасоберется вновь избранный парламент и сформирует правительство.

Решающеезначениеприприменениипарламентскойпроцедуры формирования правительства имеет расстановка политических сил в парламенте, так как правительство образуется по результатам парламентских выборов.

Парламентский способ формирования правительства применяется в таких странах, как Бельгия, Нидерланды, Швеция, Швейцария, Япония, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, и других.

Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, республиках смешанного типа и некоторых формах монархий.

Право на формирование правительства в президентских республиках имеет не парламент, а президент. Правительство формируется по результатам президентских выборов.

Впрезидентских республиках парламент все же принимает участие в формировании центральной исполнительной власти. Президент США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти. Должность премьер-министра в США не предусмотрена. Кабинет состоит из глав департаментов, которые назначаются президентом «по совету и с согласия Сената».

Вреспубликах смешанного типа, в которых сочетаются элементы президентской и парламентарной республик, порядок формирования правительства сочетает элементы парламентского и внепарламентского методов. Так, статья 8

141

Конституции Франции 1958 г. закрепляет нормы о том, что Президент Республики назначает премьер-министра – главу правительства.Этоеголичноеправо.Попредложениюпремьерминистра президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия. Однако, согласно ст. 20 Конституции Франции, правительство несет ответственность не только перед президентом, но и перед парламентом на условиях ст.49и50Конституции.«ПослеобсуждениявСоветеминистров Премьер-министр ставит в Национальном собрании вопрос об ответственности Правительства по его программе или, в случае необходимости, по декларации об общей политике.» (ч. 1 ст.49КонституцииФранции1958г.).«ЕслиНациональноесобрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставки Правительства» (ст. 50 Конституции Франции 1958 г.). Для формирования и нормальной работы правительство нуждается в доверии Национального собрания (нижней палаты парламента). Решение премьер-министра об отставке правительства должно быть связано с выражением недоверия Национального собрания правительству.

11.3. Состав и структура правительства. Глава правительства

Правительство возглавляет глава правительства.

Глава правительства – это руководитель коллегиального органа исполнительной власти в государстве.

В разных странах глава правительства может именоваться по-разному: премьер-министр в Великобритании, Канаде, Нидерландах, во Франции, Греции и других странах; председатель Совета министров – в Италии, Испании; государственный министр – в Люксембурге, Норвегии; федеральный канцлер – в ФРГ, Австрии.

Глава правительства в современных государствах является центральной политической фигурой и обладает широкими полномочиями. Он, возглавляя правительство, осуществляет назначения и смещения членов правительства. Глава правительства играет главную роль в разработке политической линии правительства, персонально отвечает за политику, проводимую правительством, располагает правом единолично принимать

142

решения по важнейшим государственным вопросам в пределах своей компетенции.

Вправовойлитературевыделяетсяинститут административного премьера. Так называется должность премьер-министра в ряде президентских республик. Административный премьер не определяет политику государства (эту функцию осуществляет президент), он лишь ведает оперативной деятельностью правительства и ведет его неофициальные заседания. Учреждение поста административного премьера позволяет возложить ответственность за деятельность правительства на него, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства – президента.

Члены правительства – это министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари, старшие министры, парламентские секретари.

Министр (в переводе с латинского «слуга») – это родовое название руководителей наиболее важных органов государственногоуправления,входящихвсоставправительства.Иными словами, министр – должностное лицо государства, член правительства, возглавляющий отраслевое министерство.

Министрбезпортфеля– наименование министра, включенноговсоставправительства,ноненазначенногоруководителем конкретного министерства, а занимающегося определенными вопросами по поручению правительства либо его главы, имеющего права решающего голоса на заседаниях правительства.

Государственныйминистр–егостатусразличен.ВНорвегии, Швеции – это глава правительства. В Японии статус государственного министра идентичен статусу министра без портфеля. ВоФранции,Португалиигосударственныйминистрвозглавляет наиболее важные департаменты и координирует деятельность некоторых смежных министерств. В Великобритании государственныйминистрявляетсязаместителемминистрасоответствующегоминистерстваируководителемкрупныхподразделенийв структуре министерств, так называемый «старший министр».

Государственный секретарь – высший государственный чи-

новник. В США возглавляет внешнеполитическое ведомство (аналог министра иностранных дел в других странах). В Великобритании так именуются главы ряда ведомств, таких, как внутреннихдел,обороны,поделамШотландии,идр.ВБельгии государственныесекретариявляютсязаместителямиминистров. А в некоторых странах Латинской Америки так называют всех министров.

143

Парламентские секретари или младшие министры – обес-

печивают связь министра с парламентом. Функционируют в основном в странах англосаксонского права преимущественно с парламентарной формой правления. В настоящее время эта категория министров имеется в составе правительства Великобритании.

Требования, предъявляемые к кандидатам на пост министров:

1)принадлежностькгражданствусоответствующейстраныпо рождению (Финляндия, Мексика, Катар, Парагвай, Эквадор);

2)возрастные требования. Так, Конституция Бразилии (ст. 87) содержит требования достижения 21 года, Конституция Азербайджана (ч. 2 ст. 135) – не моложе 25 лет, Норвегии, Мексики – не моложе 30 лет, а в Египте – не моложе 35 лет;

3)образовательный ценз. Наличие высшего образования требует от кандидата в члены правительства Конституция Азербайджана;

4)моральные цензы (ч. 1 пар. 60 Конституции Финляндии 1999 г. гласит: «Министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные своим опытом и честностью»).

Одно из важнейших требований, предъявляемых к членам правительства, связано с осуществлением депутатского мандата. В конституционном праве существует несколько основных подходовввопросеосовместимостиилинесовместимостипоста министра с депутатским мандатом.

В первой группе стран, к которым следует отнести США, Францию, Норвегию, Нидерланды, Болгарию и некоторые другие страны, установлено, что участие в правительстве несовместимо с осуществлением парламентского мандата.

В странах, где решающую роль в формировании правительстваиграетруководствопартий,контролирующеебольшинство мест в парламенте, такое совмещение необходимо (Великобритания, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия, Египет

идругие).

Правительство может действовать в полном составе либо представлять собой более узкую коллегию (например, в Великобритании, Австралии, Индии, Новой Зеландии этот узкий круг лиц именуется Кабинетом).

144

11.4. Виды правительств

Различаются правительства по партийному составу.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах,

где установлена парламентарная или смешанная форма правления.Правительствообразуеттаизполитическихпартий,которая получила в результате выборов абсолютное большинство мест

впарламенте или его нижней палате. Подобное положение наблюдается в Великобритании, Канаде и других странах. Однопартийное правительство создается и в тех странах, где конституция или закон разрешают легально действовать лишь одной политической партии. Это страны Африки и Азии (Индонезия, КНДР).

Коалиционное правительство – вид партийного правительс-

тва, отличающийся количеством входящих в его состав политических партий. Этот вид партийного правительства характерен для стран с парламентарной формой правления (например, ФРГ, Польше, Италии, Бельгии, Нидерландам). Образуется по результатампарламентскихвыборовпосоглашениюнескольких политических партий, вошедших в парламент, о совместном образовании правительства в условиях, когда ни одна из партий (партийныхфракций)самостоятельносоздатьправительствоне может,т.к.необладаетабсолютнымбольшинствомдепутатских мествпарламенте.Количествополитическихпартий,входящих

вправительственные коалиции, различно: от двух и более. Например, в ФРГ в 2005 г. по результатам парламентских выборов

вбундестаг и на основе достигнутых договоренностей сформировано коалиционное правительство ХДС/ХСС и СДПГ.

Беспартийное правительство создается: 1) если в стране нет политическихпартийвсилуотсутствияполитическихтрадиций (Кувейт,СаудовскаяАравия,ОбъединенныеАрабскиеЭмираты, Султанат Оман и др.) либо все политические партии запрещены и находятся на нелегальном положении;

2)если партиям в парламенте не удалось договориться об образовании правительства. Возникает парламентский кризис и угроза роспуска парламента. Такое правительство называют

служебным (деловым, чиновничьим). Оно формируется главой государства на внепартийной основе, т. е. его члены (обычно это заместители министров, чиновники) могут быть беспартийными, могут принадлежать к политическим партиям, но в своей деятельности не должны руководствоваться политикой

145

политических партий, членами которых они являются. Задача служебного правительства заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства, организовать выборы нового состава парламента

инового правительства. Подобные кабинеты формировались вФинляндии,Нидерландах,Португалии,смая2009г.–вЧехии

идругих странах;

3)беспартийные правительства создаются военными режимами (Руанда, Центральноафриканская Республика с 1966 по

1979 г.).

Вкризисныхситуацияхможетбытьсформированокоалиционное правительство особого рода – правительство национального единства (Греция, Израиль, Ливан). В его состав входят представителивлиятельныхполитическихпартий,представленных в парламенте, включая оппозиционные. Основная задача правительства национального единства – объединить все силы для преодоления кризисной ситуации в стране (тяжелый экономическийкризис,отражениевнешнейугрозы,послевоенный период либо послереволюционный период и т. п.).

В зависимости от поддержки правительства со стороны пар-

ламентаразличаютправительствопарламентскогобольшинстваи правительствопарламентскогоменьшинства.Последнееобычно формируется партией или коалицией партий, которые, даже вместе не располагая большинством в парламенте, при поддержкеоднойвлиятельнойпартииилинесколькихмалочисленных партий получают вотум доверия со стороны парламента.

Правительство,образованноевсоответствиисконституцией, считается постоянным, несмотря на то, что смена состава парламента или избрание нового главы государства приводит и к смене правительства. Временное правительство формируется не в соответствии с нормами конституции. Оно создается обычно в условиях смены режима.

11.5. Полномочия правительств (обычные и чрезвычайные)

Правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

146

Конституции зарубежных стран очень редко содержат развернутый перечень вопросов, входящих в компетенцию правительства.

Полномочия правительства: 1) в сфере политического руководства – формирование и реализация внутренней и внешней политики государства;

2)в области управления – согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств.Ввведенииправительстванаходитсяадминистративный аппарат, что закреплено в ряде конституций зарубежных стран (ст. 20 Конституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конституции Испании и др.). Правительство назначает на высшие гражданские и военные должности;

3)в законодательной области – обладает правом законодательной инициативы. В парламентарных монархиях и республиках правительство обладает обычно правом созыва чрезвычайных сессий и досрочного роспуска парламента (нижней палаты);

4)внешнеполитические полномочия – определение общих целей, путей и средств реализации, дача указаний и директив, проводимых в жизнь дипломатическим аппаратом. Глава правительстваилииныедолжностныелицаисполнительнойвласти вправе вести переговоры и подписывать международные договоры в силу занимаемой должности без наличия специальных полномочий.

В странах с парламентарной формой правления правительству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принадлежитправопринятиячрезвычайныхмер.Весьмапоказательны

вэтом отношении чрезвычайные полномочия правительства ФРГ(ст.87аиразд.Ха).Вслучаевнешнейопасностиилиугрозы существующему строю в федерации или одной из земель федеральное правительство может использовать вооруженные силы «для борьбы с организованными и вооруженными группами». В случае введения «состояния угрозы или обороны» функции парламента могут быть переданы общему комитету, действие конституционных прав и гарантий приостановлено, разграничение компетенции между федерацией и землями упразднено, командование вооруженными силами передано федеральному канцлеру, который использует их по своему усмотрению.

147

11.6. Ответственность правительств, ее виды

Взарубежныхстранахразличаетсяполитическаяответственностьправительства,котораяпредусматриваетсязадеятельность правительства. Она может быть: солидарной, т. е. коллективной – если вотум недоверия выражен главе правительства, то в отставку уходит весь состав правительства; личной, т. е. индивидуальной. Однако случаи индивидуальной ответственности членов правительства становятся все более редким явлением и связаныглавнымобразомсоскандальнымизлоупотреблениями или проступками.

Юридическая ответственность – за совершенные правонарушения. Она может быть уголовной, гражданской (возмещение материального ущерба, нанесенного противоправными действиями членом правительства). Юридическая ответственность –ответственностьтольколичная.Вафро-азиатскихстра- нах известны случаи привлечения к судебной ответственности бывших глав государств или правительств (например, бывшего центральноафриканского императора Ж. Бокассы и диктатора И.АминавУганде,повинныхвпреступленияхгеноцидаииных преступныхдеяниях,вплотьдоканнибализма).Однакосудебные процессы состоялись уже после их свержения.

Институты парламентской и судебной ответственности при всех их недостатках в отдельных странах остаются одним из самых радикальных средств контроля за деятельностью исполнительной власти.

11.7. Правительство Французской Республики

В системе органов государственной власти Франции особое место занимает правительство. Во Франции не Президент, а именноправительство«определяетипроводитполитикуНации» (ст. 20 Конституции).

Во Франции существует дуализм исполнительной власти: ее осуществляютПрезидентРеспубликииПремьер-министр.Пре- зидент Франции председательствует в Совете Министров (ст. 9 Конституции Франции 1958 г.), Премьер-министр руководит деятельностью правительства (ст. 21 Конституции Франции).

148

Правительство действует в двух формах – как Совет министров и как Совет кабинета. Совет министров решает наиболее важные вопросы государственной жизни. Все акты Совета министров подписывает Президент. Совет кабинета заседает под председательством Премьер-министра и рассматривает вопросы текущей деятельности. Акты, исходящие от Совета кабинетаподписываютсяПремьер-министромиконтрассигну- ются министром, в компетенцию которого входит исполнение принятого решения.

Право назначения на определенные должности заключается в том, что Президент выбирает Премьер-министра по своему усмотрению. Он не обязан учитывать чье-либо мнение, выбор его свободен, однако, на практике этот выбор должен падать на того, кто может получить доверие Национального Собрания.

Согласно статье 8 Конституции Франции 1958 г. Президент Республики назначает Премьер-министра. По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов правительства и прекращает исполнение их функций. В соответствии с абз. 1 ст. 8 Конституции Франции Президент прекращает пол- номочияПремьер-министрапопредставлениюимзаявленияоб отставке правительства.

ПосленазначенияПремьер-министраначинаетсяформиро- вание самого правительства. Состав его зависит как от мнения Президента, так и от мнения Премьер-министра. Реальное влияниеэтихвысшихдолжностныхлицнаперсональныйсостав правительства также зависит от особенностей партийно-поли- тических взаимоотношений между ними. В случае партийной солидарности Президент как лидер партии имеет возможность полностьюконтролироватьпроцессформированияправительства, в противном случае он ее лишается, а министров подбирает премьер.

Во Франции существует определенная иерархия членов правительства, число которых может доходить до 50. Первыми среди них считаются государственные министры. Затем идут министры – руководители самостоятельных министерств. Они являются членами правительства, которые пользуются полнотой конституционных функций министров и не подчиняются любому другому министру. Делегированные министры (или министры-делегаты)игосударственныесекретари–выполняют своиобязанностиприпремьер-министреилисоответствующем министре, они осуществляют некоторые полномочия, определенные в соответствующем декрете о полномочиях.

149

ФранцузскаяКонституциянеустанавливаетчеткофиксированнойзаранееструктурыправительства.Этотвопросрешается конкретно всякий раз, когда формируется правительство или осуществляется его реорганизация.

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель – Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром.

Напрактикемногиеполномочияреализуютсяотименипра- вительстваПремьер-министромлично.Онкоординируетработу министерств, контролирует их, председательствует в различных межминистерских комитетах, объединяющих группы министров,сходныхпопрофилюработы,несетличнуюответственность заоборонустраны,обеспечиваетисполнениезаконов,можетсозватьпарламентнадополнительныезаседания(свыше120дней, послеконсультациисНациональнымсобранием),практически он от имени правительства в значительной мере определяет повесткудняработыпарламента,осуществляетрегламентарную власть и вправе издавать декреты без рассмотрения в Совете министров. Он обладает правом законодательной инициативы, может участвовать в работе палат парламента и комиссий, должен быть выслушан там в любое время. Ему принадлежит право созывать смешанные паритетные комиссии палат при разногласиях между ними по законопроекту, ставить в Национальном собрании вопрос о доверии Правительству, отменять и изменять акты, даже законодательные, если они относятся к сфере регламентарной власти, обращаться в Конституционный совет с требованием проверки конституционности закона или вынесения решения о разграничении законодательной и регламентарной власти.

Правительство может просить парламент о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на определенный срок в целях выполнения правительственной программы.

Конституция предусматривает политическую ответственность правительства перед Национальным собранием (ч. 2 и 3 ст. 49 и ст. 50 Конституции). Эта политическая ответственность носит коллективный характер. Реализуется она путем принятия резолюции порицания. Резолюция порицания – это вотум недоверия правительству по инициативе самого Национального собрания. Онадолжнабытьподписананеменеечем1/10общего

150