Конституционное право зарубежных стран. Ответы на экзаменационные вопросы

Принятый парламентом законопроект направляется на утверждение главы государства. Санкционирование законопроекта осуществляет глава государства путем подписания его официального текста. В случае отказа законопроект считается непринятым, если глава государства наделен правом абсолютного вето, или возвращается на повторное рассмотрение, если главагосударстварасполагаетправомотлагательноговето.После повторного принятия парламентом законопроект должен быть подписан главой государства.

Промульгация – это издание специального акта главой государства, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона.

Опубликование закона – доведение его содержания до всеобщего сведения. Законы публикуются в официальном органе государства. Кроме того, в условиях гласности все законы, помимо официального опубликования, должны обнародоваться в средствах массовой информации. Официальное оглашение принятого закона реально обеспечивает презумпцию знания закона.Законвступаетвюридическуюсилу,какправило,вдень официальногоопубликованияилипоистеченииопределенного установленного времени после этого.

10.6. Делегированное законодательство

Делегированное законодательство – санкционированное парламентом право принятия нормативных актов, имеющих силу закона, высшими органами исполнительной власти государства,начтоонинеимеютправовсоответствииссобственной компетенцией.

Распространено в конституционной практике стран, относящихся к романо-германскому праву (Испания, Португалия, Италия, Франция, ФРГ).

Существуют два основных способа делегирования законодательной функции исполнительным органам государственной власти:

1)путем принятия парламентом соответствующего закона

оправе правительства издавать в порядке делегированного законодательства акты по определенным вопросам в течение конкретно установленного времени. Требования к содержанию

121

этихзаконовследующие:обязательноеуказаниенаорган,которому делегируются законодательные полномочия; полномочия должныпредоставлятьсявстрогоопределеннойобласти;точное определениесодержанияипределовделегируемыхполномочий; точное определение временных рамок действия полномочий, делегирование законодательных полномочий на неопределенный срок не допускается; закон о передаче законодательных полномочий ни в коем случае не может предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу; закон должен определять цели, принципы, критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий;

2)делегированиезаконодательныхполномочийможетпросто подразумеваться,когдапарламентиздаетзаконы,составленные

вобщих выражениях (т. н. рамочные), делая тем самым применение их невозможным без соответствующей законодательной деятельности органов исполнительной власти.

Субъекты делегирования:

1)правительство (в Испании (п. 3 ст. 82), во Франции (ст. 38) правительство – единственный орган, в отношении которого допускается делегирование законодательных полномочий);

2)а также вниз по исполнительной вертикали путем издания соответствующего постановления (правительством земель, например, подобное делегирование осуществляется на основе п. 1 ст. 80 Основного закона ФРГ).

Выделяют следующие основания прекращения действия делегированных полномочий:

1)истечение срока действия полномочий, установленного актом о делегировании (Италия, Испания, Португалия, Франция);

2)выработка текста акта, на что было уполномочено правительство (Испания);

3)отставка правительства (п. 4 ст. 168 Конституции Португалии);

4)прекращение легислатуры парламента или его роспуск (п. 4 ст. 168 Конституции Португалии);

5)отмена парламентом акта о делегировании полномочий;

6)признание акта парламента о делегировании законодательных полномочий неконституционными.

Контрользаделегированнымзаконодательствомосуществляет парламент, как орган, инициирующий процесс делегирования

122

и определяющий его условия, может быть установлен также судебный контроль (такой контроль закреплен в Конституции Испании).

10.7. Формы парламентского контроля за деятельностью правительства

Различают превентивный и последующий контроль. Превен-

тивный контроль осуществляется в ходе образования правительства и выражается в обсуждении парламентом основных направлений деятельности правительства, его программы (например, в Великобритании).

Формами последующего парламентского контроля являются вопросы к правительству (премьер – министру, министрам и другим членам правительства). Для этого регламентами парламентов отводится специальное время – час вопросов. В Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Обсуждение ответа не предусматривается, решение по нему не принимается.

Запросдепутата–этообращениедепутатапарламентакчлену правительства с требованием о предоставлении информации и разъяснений по конкретным вопросам их деятельности. Как правило, запрос подается в письменном виде, ответ может выноситься на обсуждение.

Интерпелляция представляет собой обращение палаты или группы парламентариев к правительству или отдельному министру по важному вопросу государственной и общественной жизни, которое включается в повестку сессии, по ответу на которыйпроводитсяобсуждениеипринимаетсясоответствующее решение путем голосования. Неудовлетворительная оценка деятельности правительства может повлечь его отставку. Эта форма контроля применяется в парламентарных странах (за исключением Великобритании) и смешанных республиках.

Контроль за деятельностью правительства осуществляется через парламентские комиссии и комитеты, которые могут вы-

звать любого члена правительства на свои заседания, потребовать предоставления соответствующей информации.

Среди форм контрольной деятельности парламента следует назвать парламентские расследования. В этих целях могут быть созданы специальные комиссии. Они наделены серьезными полномочиямипосборудоказательств,вызовусвидетелей(явка

123

которых обязательна), но окончательных, юридически значимых решений не принимают. О результатах своей деятельности комиссии докладывают парламенту, который в свою очередь можетнаправитьматериалывсудилиприменитьпарламентские формы ответственности: выразить вотум недоверия правительству, осуществить процедуру импичмента.

Одной из форм контроля за деятельностью правительства является постановка вопроса о доверии или недоверии правительству. Вотум недоверия (резолюция порицания) – это выражение недоверия парламентом или его нижней палатой (если парламент бикамерален) деятельности правительства или отдельногоминистра.Вотумнедовериясчитаетсявыраженным,если вегоподдержкупроголосовалоабсолютноебольшинствочленов палаты. Правовым последствием выражения вотума недоверия является обычно уход в отставку данного правительства и формированиенового,такназываемыйправительственныйкризис, либо роспуск парламента и проведение новых парламентских выборов. Вотум недоверия может быть деструктивный (обычный) и конструктивный. Последний предполагает выражение недоверия правительству только с процедурой одновременного избрания нового главы правительства. Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ 1949 г. (ст. 67):

«1. Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо.

2.Междупредложениемовыражениинедоверияивыборами должно пройти сорок восемь часов».

Западногерманская модель конструктивного вотума недоверия воспринята в Испании, Польше, Венгрии и других странах.

Вотум доверия инициируется самим правительством при образовании правительства или в связи с принятием какоголибо закона, инициированного правительством. Вотум доверия инициируется самим правительством, а не депутатами (как при вотуме недоверия). Вотум доверия может использоваться правительством как средство давления на депутатов, под угрозой возможного роспуска парламента.

Широко распространенной формой контроля за правитель-

ством являются докладыиотчетыправительствана пленарных

124

заседанияхпалат,содержащиеинформациюобихдеятельности. Даннаяформаконтроляхарактернадляпарламентарнойформы правления, в президентских республиках она не применяется.

Для содействия в осуществлении парламентом контрольных функций создаются официальные органы, такие, как счет-

ные палаты, уполномоченные по правам человека (омбудсмены),

и др. Счетные палаты создаются для содействия парламенту в реализации функции финансового контроля в отношении государственных корпораций и предприятий. Омбудсмены – это должностные лица, в обязанности которых входит наблюдение за состоянием прав человека в стране.

10.8. Статус депутатов парламента. Свободный и императивный мандат

депутатов. Иммунитет. Индемнитет

Главными характеристиками статуса депутата выступают основанияполученияисрокмандата,наличиекомплексаправи обязанностей,гарантииихреализации,атакжеответственность

иоснования прекращения полномочий.

Вдемократических государствах депутаты работают на профессиональной основе и обладают свободным мандатом, согласно которому депутат представляет весь народ, не связан волей избравших его избирателей (не обязан выполнять наказы избирателей)инеможетбытьотозваними.Темнеменеесвободныймандатнепредполагаетабсолютнойсвободыдепутата,поскольку депутат должен считаться с мнением своих избирателей (судьба депутатского мандата зависит от выбора избирателей) и подчиняться партийной (фракционной) дисциплине.

Полной противоположностью свободного мандата является императивный мандат депутата. Императивный мандат предполагает, что депутат подчинен избирателям округа, непосредственно его избравшим, в своей деятельности связан волей избирателей (обязан периодически отчитываться перед ними о своей деятельности) и может быть отозван ими. Императивный мандат сохраняет свое действие в социалистических странах.

Депутаты зарубежных парламентов обладают рядом привилегий. Прежде всего, это парламентский иммунитет и индемнитет.

Парламентский иммунитет, или неприкосновенность, озна-

чает, что в период своих полномочий депутат не может быть

125

подвергнутаресту,иномуограничениюсвободы,атакжеуголовномупреследованиюбезсогласияпалат,исключениесоставляют случаи задержания при совершении преступления.

Парламентский индемнитет имеет два значения: неответственностьзавысказыванияиголосованиевпарламенте,атакже вознаграждение парламентария.

Основные формы депутатской деятельности:

–работа в округах – встречи с избирателями, выявление и решение их проблем и проблем округа;

–участие в работе парламента (в обсуждении вопросов, голосовании);

–работа в комиссиях и комитетах парламента;

–участие в деятельности партийной фракции;

–направление запросов правительству и другие формы работы.

Полномочия депутатов прекращаются в обычном порядке послеизбраниядепутатовследующегосозыва,адосрочновслучаях смерти, добровольной отставки, принятия палатой парламента решения о лишении депутатской неприкосновенности.

10.9. Парламент Великобритании

ПарламентВеликобританиисостоитизмонархаидвухпалат: Палаты общин и Палаты лордов.

Нижняя палата – Палата общин – представляет собой общенациональныйпредставительныйорган,избираемыйединовременнонапятьлетпомажоритарнойсистемеотносительного большинства.Каждыйизбирательныйокругпредставленодним депутатом. Палата общин составляет 659 членов (с 2010 г.), избираемых путем всеобщего равного тайного и прямого голосования. Отличительной особенностью, которой наделена нижняя палата, является недостаточность мест. На скамьях их всего 427. Хотя в палате заседает 659 депутатов. Таким образом более 200 человек вынуждены находиться при входе.

Избираться в палату может любой британский подданный (а также проживающие в стране граждане Ирландии и Содружества),достигший21годаиудовлетворяющийустановленным законодательствомтребованиям(запрещенобытьчленамипарламента для лиц, занимающих определенные государственные должности, в частности, профессиональные оплачиваемые судьи, гражданские служащие, военнослужащие и др.).

126

Руководит палатой спикер, имеющий достаточно обширные полномочия по организации работы палаты.

Спикер является одним из депутатов палаты и избирается своимиколлегамисличногоодобрениямонарха.Обычноимизбираетсясамыйавторитетныйчленправящейпартии.Избрание его происходит один раз, в своей должности он остается до тех пор,поканепроиграетвыборыилинеуйдетпособственномужеланию.Заспикеромзакрепленыфункцииустановленияпорядка выступлениядепутатов.Именноемупринадлежитединоличное правозавершенияпрений. Приисполнениисвоихполномочий спикер облачается в мантию и белый парик. После окончания срока полномочий ему присваивают титул барона, что делает его членом верхней палаты.

Важную роль в ее работе играют парламентские комитеты. Они подразделяются на два вида: постоянные, временные и комитет всей палаты.

Постоянные, в свою очередь, делятся на специализированные и неспециализированные.

Специализированные создаются для осуществления парламентского контроля за правительством, поэтому их система повторяет систему министерств: они создаются по отраслям и сферам управления.

Неспециализированные комитеты образуются для предварительного рассмотрения законопроектов и внесения предложений о поправках на пленарные заседания палаты. Они обозначаются первыми буквами латинского алфавита: А, В, С и т.д. Комитет всей палаты — это ее пленарное заседание, созываемое лишь для обсуждения законопроекта, без права принимать по нему окончательное решение, то есть это заседание палаты,выполняющейфункциикомитета.Комитетвсейпалаты созывается для ускорения прохождения законопроекта через парламент. Разумеется, важную роль в работе палаты играют партийные фракции. Наибольшую значимость имеют фракции правящейпартиииоппозиции.Оппозиционнойсчитаетсясамая большая по численности фракция. За соблюдением партийной дисциплины следят партийные «кнуты», назначаемые каждой фракцией.

Палата лордов — это верхняя палата британского парламента.

Наследственный принцип был изначально заложен в основу формирования верхней палаты британского парламента.

127

ВПалате лордов места замещались по принципу наследования дворянского титула (наследственными пэрами Соединенного Королевства являлись лица (мужчины и женщины), получившие по наследству титул герцога, маркиза, графа, виконта, барона). Хотя в настоящее время часть членов этой палаты входит в ее состав на иных основаниях.

Численный состав Палаты лордов законодательно не установлен.

Общее число ее членов в 1994 году составляло 1259 пэров – герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов и епископов, имена которых вписаны в так называемую «золотую книгу» английского дворянства.

1. Основную группу членов Палаты лордов составляли потомственныепэрыСоединенногоКоролевства,приобретавшие данное право по наследству, по достижении 21 года. Их число – более 800 пэров и пэресс.

Вноябре 1999 года лейбористское Правительство Тони Блэра провело через Парламент билль о реформировании Палаты лордов, лишивший наследственных пэров права заседать и голосовать в Палате лордов.

Согласно Акту о Палате лордов (11 ноября 1999 года) ст. 1 «Никто не должен быть членом Палаты лордов в силу наследственного пэрства». В соответствии с этим биллем 750 наследственных пэров лишались прав с момента принятия билля, а остальные согласно с. 2(2) «в любое установленное время 90 человек может быть исключено из числа указанных в ст. 1, но в это число не могут быть включены держатель должности Графа Маршала (возглавляет коллегию геральдики – прим. автора) илиисполняющийдолжностьЛордаВеликогоКамергера(лицо, ведающее церемониями – прим. автора).

Таким образом, 92 наследственных пэра сохранили за собой полномочия.

2.Пожизненныепэры,которымКоролеванаоснованииАкта

опожизненных пэрах 1958 г. пожаловала дворянский титул (по рекомендациипремьер-министра)завыдающиесязаслугиперед государством, не имеющие право передавать титул по наследству, составляют вторую группу членов Палаты лордов.

ПэрствожалуетсяКоролевойнаРождествоивденьрождения самой Королевы (в данном случае 21 апреля).

3. Третью группу составляли «ординарные лорды по аппеляции» или судебные лорды. Они назначались из числа лиц,

128

занимающих или занимавших высокие судейские должности, и призваны, главным образом, оказывать содействие Палате лордов при рассмотрении дел в качестве высшей судебной инстанции Великобритании.

4. И, наконец, духовные лорды (архиепископы КентерберийскийиЙорка,атакже24епископаангликанскойцеркви), правокоторыхбытьчленамипалатысвязываетсяспребыванием их в соответствующей должности.

Судебные лорды и духовные лорды не являются пэрами (не имеют дворянского титула).

По состоянию на ноябрь 2002 г. в состав Палаты лордов входили один маркиз, два герцога, одна леди (титул), 17 виконтов, 27 графов и графинь, 111 баронесс и 513 лордов, 24 епископа и один архиепископ. Всего в палате лордов 697 человек, из них 113 женщин.

ФормированиеПалатылордовбританскогопарламентаархаичное и в то же время уникальное явление в мировой практике, запоследниегодысущественномодернизировано.Иестьвсеоснованияутверждать,чтопроцессреформированиябританского Парламентанезавершен.Актоконституционнойреформе2005 изъял судебные полномочия из компетенции Палаты лордов, как следствие, из ее состава вышли судебные лорды.

Напомним,чтовтечениеХХвекаПалатапережиланесколько реформ. В 1911 году пэры были лишены права вето на решения Палаты общин, в 1958 году был введен институт пожизненного пэрства и стало возможным членство в палате женщин, в 1999 г. практически исключены наследственные пэры.

В Палате лордов имеются лишь неспециализированные комитеты, так как функциями контроля за правительством она не обладает.

Создание фракций в Палате лордов запрещено.

Функции, роль и полномочия палат различны. Наиболее значимую роль и в законодательном процессе, и в осуществлении парламентского контроля играет Палата общин. Только она может выразить правительству недоверие. Большинство законопроектов вносится именно в Палату общин, а проекты финансовых законов могут быть внесены только в эту палату.

Палатулордовможноохарактеризоватькакслабуюверхнюю палату: при несогласии с законопроектом, принятым нижней палатой, она может лишь отсрочить его принятие, так как Палата общин вправе преодолеть возражения верхней палаты (на

129

раздумьяейотводитсягод).ВозраженияПалатылордовнаобычные законы преодолеваются путем голосования: если дважды в течение года, после того как верхняя палата отклонила закон, Палата общин примет его в прежней редакции, закон считается принятым и направляется монарху для дачи санкции.

Еще проще и оперативнее преодолеваются возражения Палаты лордов на финансовые законы: если в течение месяца Палата общин не согласится с такими возражениями, они считаются преодоленными даже без специального рассмотрения законопроекта Палатой общин повторно.

Можно утверждать, что парламентарии не обладают иммунитетом:депутатыПалатыобщиннемогутбытьподвергнуты арестуврамкахгражданскогосудопроизводствавовремясессии, за 40 дней до ее начала и в течение 40 дней после ее окончания. Но после отмены долговых ям за неуплату долга эта норма перестала иметь значение. Лорды же могут быть судимыми только своей палатой. Деятельность депутатов Палаты общин является оплачиваемой, а лордов — нет.

Компетенция Парламента является абсолютно неопределенной.Считается,чтопарламентможетурегулироватьлюбой вопрос, связанный с осуществлением управления страной: по известному выражению швейцарского исследователя английскойконституциидеЛольма(XViiiвек),«английскийпарламент можетвсе,оннеможеттолькопревратитьмужчинувженщинуи наоборот». Правда, с учреждением местных ассамблей в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии презумпция компетенции парламента несколько поколеблена.

10.10. Конгресс США

Законодательная власть в США осуществляется Конгрессом, который состоит из двух палат – Палаты представителей и Сената.

Палата представителей состоит из 435 депутатов, избираемых единовременно на два года по одномандатным округам с использованием мажоритарной системы относительного большинства.

Конгрессменом может быть избрано лицо:

–являющееся гражданином США не менее семи лет,

–достигшее 25 лет,

–проживающее в штате, на территории которого находится избирательный округ, от которого он избирается.

130