Конституционное право зарубежных стран. Ответы на экзаменационные вопросы

10.2. Структура парламента. Порядок формирования верхних и нижних палат парламента. Внутренняя организация палат

парламента (комитеты, комиссии, фракции, бюро)

По своей структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (бикамеральные). Нижние палаты двухпалатных парламентов и однопалатные парламенты формируются, как правило, посредством прямых выборов. Что касается верхних палат двухпалатных парламентов, то следует выделить следую-

щие основные способы формирования: 1. По принципу наследования.

Наследственный принцип был заложен в основу формирования верхней палаты британского парламента. Основную группу членов палаты лордов составляли потомственные пэры Соединенного Королевства, приобретавшие данное право по наследству, по достижении 21 года. Их число – более 800 пэров

ипэресс. В ноябре 1999 года лейбористское Правительство Тони Блэра провело через парламент билль о реформировании палатылордов,лишившийнаследственныхпэровправазаседать

иголосовать в палате лордов.

Вторую группу составляют пожизненные пэры, которым КоролеванаоснованииАктаопожизненныхпэрах1958г.пожа- ловаладворянскийтитул(порекомендациипремьер-министра) за выдающиеся заслуги перед государством, не имеющие право передавать титул по наследству.

Третью группу составляют «ординарные лорды по аппеляции» или судебные лорды. Реформа 2005 г. изъяла судебные полномочия из компетенции палаты лордов.

И, наконец, духовные лорды (архиепископы Кентерберийский и Йорка, а также 24 епископа англиканской церкви), право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

2. Посредством назначения.

Полностьюназначаемыверхниепалатыпарламентоввтаких государствах, как Канада, Иордания, Гренада, Барбадос, Ямайка,Белизинекоторыхдругих.Так,членыСенатаНационального

111

собрания Иордании (40 мест) назначаются Королем сроком на 4 года (его состав обновляется наполовину каждые два года).

Небольшое число лиц, назначаемых главой государства, имеетсявсоставеверхнейпалатыпарламентаИталии.Согласно ст. 18 действующей Конституции Ирландии 1937 года (в редакции 1995 года) сенат состоит из 60 членов, 11 из которых назначаются премьер-министром.

3. Посредством выборов.

Вданном случае следует отдельно рассмотреть порядок формирования верхних палат путем: а) прямых выборов и б) непрямых выборов.

ВСША сенат избирается прямыми выборами, независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами.

Во Франции верхняя палата (сенат в составе 322 депутатов) избирается косвенными выборами. Сенаторов избирают специальные коллегии в каждом департаменте, куда входят депутаты от региональных и генеральных советов (представительный органсамоуправлениядепартамента);депутатыНационального собрания(нижняяпалатапарламента)отданногодепартамента; делегаты муниципальных советов.

Двухстепенные выборы применяются при формировании верхнейпалатыпарламентаНорвегии.Норвежскийпарламент – стортинг–формируетсянаосновепрямыхивсеобщихвыборов, но уже на первом заседании члены избранного парламента из своегосоставаизбираютверхнююпалату–лагтинг.Оставшиеся депутаты образуют нижнюю палату – одельстинг.

4. Смешанным путем, при котором могут сочетаться элементы выборности, назначения (сенат парламента Итальянской Республики, Ирландии), а также иметь место наследственный принцип (Бельгия).

Внутренняя организация палат парламентов во всех странах

впринципе одинакова и находит свое законодательное закрепление регламентом каждой палаты.

Ведущую роль в деятельности парламента играют его руководящие органы. Руководство парламентом (палатами, в каждой отдельно) осуществляется либо единоличнопредседателем, либо коллегиальным органом. Председатель нижней палаты, главным образом в странах, воспринявших англосаксонскую правовую систему, именуется спикером (Великобритания, США, Индия, Нигерия и некоторые другие). В подавляющем большинстве

112

случаевпредседателинижнихиединственныхпалатзарубежных парламентов избираются самой палатой на весь срок полномочий. По традиции им становится представитель наиболее крупной партийной фракции.

Постпредседателяверхнейпалатыдвухпалатногопарламента замещается по-разному. Можно выделить следующие подходы, выработанные парламентской практикой:

1)председатель верхней палаты избирается сенаторами из своего состава, как и председатель нижней палаты. Данный подход закреплен п. 9.1 ст. 15 Конституции Ирландии 1937 г., ст.32КонституцииФранции1958г.,ст.63КонституцииИталии

1947 г.;

2)председатель верхней палаты не избирается, а назначается правительством;

3)председатель верхней палаты может быть назначен главой государства;

4)в США, Индии и некоторых республиках председателем верхней палаты становится по должности вице-президент.

Руководство парламентом или палатами может осуществляться и коллегиальным органом (бюро (Испания), президиумом (Финляндия), комитетом).

В большинстве стран политический деятель, кандидатура которого предлагается на должность председателя, в случае избрания приостанавливает свое членство в партии на весь срок председательства.

Регламенты палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству работой парламента, его палат:

1)председатель открывает и закрывает заседания палаты парламента;

2)определяет повестку дня заседания, председательствует на них;

3)обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством;

4)руководит прениями, предоставляет слово депутатам и членам правительства;

5)вместе с вице-председателями устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения и порядок голосования, объявляет результаты голосования;

6)координирует работу внутрипарламентских органов, руководит работой, связанной с организационно-техническим обслуживанием парламента (в частности, он обязан обеспечить

113

стенографическое обслуживание и всевозможные иные формы (магнитофонно-ивидео-)записиобсуждений);руководитшта- том сотрудников;

7) распоряжается финансовыми средствами, выделенными парламенту согласно статьям закона, а также в его ведении находится внутренняя полиция.

Парламентскиефракции– это объединения депутатов в парламенте или в палате, принадлежащих к одной политической партии.

Вопросы создания и деятельности парламентских фракций регулируются регламентами палат парламентов, а также парламентскими обычаями. Во многих регламентах установлено минимальное число депутатов, которые вправе образовывать фракцию. Во Франции в Национальном собрании фракция должна состоять из 20 членов, в Сенате –15.

Вкаждой фракции есть руководящий орган (бюро, кокус), включающийпредседателяфракции(этоодновременноилидер партии), заместителей председателя фракции, парламентских организаторов (так называемые «кнуты»), секретарей. Председатель фракции или ее лидер призван обеспечивать единство фракции, предлагает кандидатуры в органы палат, поддерживает связь с главой государства, правительством, различными должностными лицами.

Встранаханглосаксонскогоправа(вВеликобритании,США, Канаде, Индии) фракции избирают или их лидер назначает парламентских организаторов, получивших название «главный кнут» и «кнуты». Это специальные парламентские функционеры, следящие за соблюдением партийной дисциплины, за голосованием всех членов от своей партийной фракции, за явку парламентариев на голосование.

Комиссии (комитеты) палат – это структурные подразделения, создаваемые парламентами (в каждой палате или совместно обеими палатами – объединенные комиссии), которые состоят из депутатов и содействуют палатам в осуществлении их полномочий.

Взависимости от срока полномочий, предметов ведения и объема компетенции комиссии (комитеты) подразделяют на постоянные и временные.

Постоянные комиссии создаются на весь срок полномочий парламента или на период проведения сессии. Временные комиссии создаются для решения какой-то конкретной задачи и по достижении указанной цели распускаются.

114

Комиссии могут быть специализированными (или отраслевыми) и неспециализированными (или универсальными).

Специализированные комиссии занимаются рассмотрением определенного круга дел в соответствии с их компетенцией, и системаихсоответствуетсистемеминистерств,подконтрольных комиссиями.Ихосновнаязадача–контрольнаддеятельностью основных министерств. Обычно это комиссии по вопросам иностранных дел, обороны, промышленности, есть комиссии по вопросам атомной энергии и т. д.

Неспециализированные комиссии не имеют определенного профиляипринимаюткрассмотрениюлюбыеделапорешению соответствующего органа палаты.

Порядок формирования комиссий различен, но всегда соблюдается принцип пропорционального представительства парламентских фракций в них (т. е. партии, располагающие большинством в палате, получают большинство мест в каждой комиссии).

Работой каждой комиссии руководит ее председатель или бюро, возглавляемое председателем. Председатели комиссий:

а) либо избираются палатой (Франция, Италия, ФРГ); б) избираются самой комиссией (Австрия, Ирландия);

в) назначаются председателем палаты (Великобритания, Индия, Нигерия).

В ряде стран наряду с комиссиями отдельных палат образуются также объединенные комиссии обеих палат, создаваемые на паритетных началах обеими палатами.

Временнымиобъединеннымикомиссиямиявляютсясогласительныекомиссииилипосредническиекомитеты.Создаютсяпри необходимости согласования текстов законопроектов, для совместного обсуждения и выработки компромиссного решения.

Для осуществления своих функций комиссии обладают рядом прав:

1)предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты и, выполняя эту функцию, могут существенно влиять на их содержание и судьбу;

2)можно требовать информацию, в которой им не должно быть отказано;

3)вызывать на свои заседания и заслушивать должностных

ииных лиц;

4)устраивать парламентские слушания по важным пробле-

мам;

115

5)приглашатьназаседаниякомиссийэкспертов,специалистов в различных областях.

10.3. Основные формы работы парламента (сессия, заседание)

Парламентскаясессия(термин латинского происхождения и означает«заседание»)–этопериодвремени,втечениекоторого происходят пленарные заседания парламента и его комиссий.

Сессия – основная форма работы парламента. Парламентские сессии созываются в различных странах от одного до четырех раз в год и работают на профессиональной основе в течение года. В социалистических странах, парламенты работают не на профессиональной основе и поэтому собирались и собираются несколько раз в году на два-три дня.

Различаюточередные(созываемыевустановленныезаконом сроки)ивнеочередные(созываемыесверхустановленногочисла и в необычное время) сессии.

Созыв парламента на очередную сессию осуществляется:

1)главой государства (Великобритания, Япония);

2)непосредственно в конституции или регламенте парламента зафиксирован срок созыва очередной сессии (Италия, США, Франция);

3)срок созыва очередной сессии устанавливается парламентом (ФРГ, Швеция).

Созыв внеочередной или чрезвычайной сессии осуществляется по инициативе:

1)председателя палаты парламента (Италия, Турция);

2)главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония, США);

3)по требованию определенного числа членов палаты. Так, во Франции необходимо большинство членов Национального собрания, в Италии – 1/3, в Японии и Греции – более 1/4 членов палаты.

При этом автоматически собирается другая палата. Пленарные заседания – это собрания, в которых с правом ре-

шающегоголосамогутприниматьучастиевсечленыпарламента или его палаты и на которых парламент принимает решения.

Палатаможетпринятьрешениеобиномвременипроведения заседаний или о продлении заседания. Заседания парламента могут носить открытый либо закрытый характер. На любом

116

открытом или закрытом заседании палаты вправе присутствовать глава государства или его полномочные представители в парламенте, члены правительства и иные высокопоставленные лица государства.

10.4. Компетенция парламента. Классификация парламентов по объему компетенции

Компетенция парламента – это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа – парламента.

Вконституционно-правовойнаукекомпетенциюпарламента принято рассматривать в двух аспектах: по объему полномочий и по направлениям деятельности (по предмету ведения).

По объему конституционных полномочий выделяют парламенты:

1)с абсолютно неограниченной компетенцией;

2)с абсолютно ограниченной компетенцией;

3)с относительно ограниченной компетенцией.

В ряде стран с парламентарной формой правления компетенцияпарламентанеограниченная,т.е.несуществуетникаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательныхактов,никакихпрепятствийкпринятиюкакогобы то ни было закона (Новая Зеландии, Великобритания).

Парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией харак-

терны для тех стран, где конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (Франция).

Относительноограниченнаякомпетенцияпарламентоввстре-

чается чаще, характерна главным образом для федеративных и децентрализованных унитарных государств (ФРГ, Индия).

Компетенция парламентов по направлениям их деятельности:

1)законодательная сфера деятельности является одной из важнейших и составляет основное направление работы парламента;

2)финансовые полномочия (принятие государственного бюджета и установление налогов);

117

3)осуществлениепарламентскогоконтролязадеятельностью государственныхоргановиучреждений,преждевсегоисполнительной власти;

4)полномочия в области внешней политики, обороны и безопасности (решение вопросов войны и мира);

5)полномочия парламента, связанные с формированием государственных органов и назначением или избранием должностных лиц;

6)судебные полномочия парламентов (в качестве высшей судебной инстанции страны, осуществления процедуры импичмента, амнистия).

10.5. Законодательный процесс, его стадии

Законодательныйпроцесс– это порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов.

Законодательный процесс состоит из ряда последовательно сменяющих друг друга стадий:

–законодательная инициатива;

–обсуждение законопроекта;

–принятие закона;

–санкционирование, промульгация и опубликование за-

кона.

Подзаконодательнойинициативойпонимается официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение управомоченным на то субъектом в соответствии с установленной процедурой и обязанность парламента рассмотреть внесенный законопроект и принять по нему решение.

Правом законодательной инициативы пользуется ограниченный круг субъектов. Этим правом обладают:

1) члены парламента; 2) правительство, реже глава правительства (Франция, Япо-

ния); 3) определенное, установленное законом число избирателей

(США, Швейцария, Италия, Испания); 4) глава государства (Мексика, Бразилия, Венгрия, Польша,

Латвия, Литва, Украина); 5) высшие судебные органы (Бразилия);

6)субъектыфедерацииилиадминистративно-территориаль- ных единиц в лице их высших органов (Швейцария, Чехия);

118

7)церковь по вопросам, входящим в ее компетенцию, в лице руководящих органов (Великобритания);

8)специальныеорганыиучреждения(так,вИталиисогласно ч. 3 ст. 99 Конституции этим правом наделен Национальный совет экономики и труда).

Вторая стадия законодательного процесса – обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях палат парламента, а такжерассмотрениезаконопроектавпарламентскихкомиссиях (комитетах).

Рассмотрение законопроектов в палате принято делить на стадии, называемые чтениями. Обычно законопроект проходит

три чтения.

Первое чтение состоит в том, что председатель палаты оглашает название законопроекта и может заслушать инициатора законопроекта.Смыслпервогочтениязаключаетсявтом,чтобы решить вопрос о необходимости и своевременности принятия данного закона. В случае принятия законопроекта в первом чтении, он направляется в соответствующую комиссию для дальнейшей разработки. Работа комиссии завершается составлением доклада и назначением докладчика для выступления в палате. Затем законопроект с докладом комиссии возвращается

впалату.

Второе чтение предполагает обсуждение законопроекта в деталях.

Оно состоит в рассмотрении каждой статьи и относящихся к ней поправок и дополнений. Голосование проводится отдельно по предложенным поправкам и по статье в целом. Если палата одобрилапроектвовторомчтении,тоонвозвращаетсявкомиссию, но уже для редакционной доработки.

Третье чтение включает в себя обсуждение законопроекта в целом. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, допускаются лишь редакционные поправки.

Регламенты и парламентская практика разработали различные способы, ограничивающие продолжительность прений по законопроекту, ускоряющие или сворачивающие прохождение законопроекта в палате. «Флибустьерство» – это затягивание обсуждения законопроекта с целью его провала (США). Парламентская практика Великобритании выработала так называемый прием «кенгуру». Данный способ сводится к тому, что на стадии обсуждения законопроекта (билля) спикер определяет,

119

какие из внесенных поправок к законопроекту, поставить на обсуждение, а какие – нет. Вопрос решается исключительно по усмотрению спикера. Он останавливается на тех, которые считаетнужными,перескакиваячерездругие(отсюдаиназвание приема – «кенгуру»).

Третьястадиязаконодательногопроцесса–стадия принятия законопроекта палатой.

Дляпринятиязаконанеобходим кворум–этоустановленное минимальное число депутатов, при котором они могут приниматьимеющиезаконнуюсилурешения.Подходывопределении кворума различные:

1)кворум может определяться какой-либо цифрой. Например,впалатеобщинВеликобританиинесуществуеттребования кворума, но для принятия решения, имеющего законную силу, необходимо, чтобы в голосовании приняло участие не менее 40 депутатов (при этом полный состав палаты 635 депутатов), а в палате лордов – достаточно 3;

2)кворум может определяться процентным отношением к общему числу членов палаты. Федеральный конституционный закон Австрии 1920 в ред. 1929 гг. ст. 31 требует присутствия одной трети депутатов Национального совета;

3)в большинстве стран применяется требование присутствия не менее половины членов палаты парламента. Согласно Регламенту «Бундестаг правомочен принимать решения, если на заседании присутствует более половины его депутатов»

(п. 45, абз. 1).

Голосование может проводиться по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом.

Закон считается принятым, если за него проголосовало: для принятия обычного закона – простое большинство; для принятия конституционных и финансовыхзаконов – квалифицированное большинство. При равенстве голосов проект либо считается отклоненным, либо проводится жеребьевка, либо решающим признается голос председателя палаты (в сенате конгресса США).

После принятия одной из палат в двухпалатном парламенте законопроект передается в другую, где рассматривается в том же порядке. Вторая палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или отклонить его.

Заключительнаястадиязаконодательногопроцесса–стадия

санкционирования, промульгации и опубликования закона.

120