Комментарий к ФЗ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
.pdfЗлобина Екатерина Александровна
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 12 ЯНВАРЯ 1996 Г. № 7-ФЗ
«О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ»
2006
1
УДК 347.7
ББК67.404
Злобина Екатерина Александровна — начальник юридического отдела ООО
«Агентство антикризисных технологий»
Под ред. Братановского Сергея Николаевича — доктор юридических наук, профессор,
академик МАПН
Злобина Е. А.
Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях постатейный. -
М.: Ось-89, 2006. - 207 с. - (Комментарий). - ISBN 5-98534-424-X, тираж: 2000 экз.
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2006
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях».
Практика свидетельствует о возрастании значения некоммерческих организаций,
включая неправительственные организации, оказывающие серьезное воздействие не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику государства. Изменения в общественно-
политическом и экономическом устройстве страны обусловили бурное развитие законодательства, перемены юридического и фактического характера в правах и обязанностях НКО. Количество законов и подзаконных актов, содержащих нормы,
регулирующие деятельность НКО, исчисляется сотнями, сами эти нормы относятся к различным отраслям законодательства. Назрела насущная потребность комплексно проанализировать юридические аспекты функционирования НКО, систематизировать имеющуюся нормативно-правовую базу, предложить своего рода «юридический путеводитель» по НКО.
В комментарии приводится подробный и всесторонний анализ каждой статьи закона,
даются примеры и необходимые расчеты.
2
Список сокращений
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11
ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18
июля, 21 июля 2005 г.).
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля
1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4 октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30
июня, 1, 18, 21, 22 июля 2005 г.).
ВЦИК — Всероссийский центральный исполнительный комитет НКВД — Народный комиссариат внутренних дел СССР
СНК — Совет Народных Комиссаров ЦИК — Центральная избирательная комиссия ФЗ — Федеральный закон
3
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 12 ЯНВАРЯ 1996 Г. № 7-ФЗ «О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ»
ПРИНЯТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ 8 ДЕКАБРЯ 1995 Г.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального
закона
1. Настоящий Федеральный закон определяет правовое положение, порядок создания,
деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц,
формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Настоящий Федеральный закон применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку,
поскольку иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. 3. Настоящий Федеральный закон не распространяется на потребительские кооперативы.
Деятельность потребительских кооперативов регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, законами о потребительских кооперативах, иными законами и правовыми актами.
4. Действие статей 13—19, 21—23, 28—30 настоящего Федерального закона не распространяется на религиозные организации.
Комментарий к ст. 1
Политические и экономические изменения, происходящие на постсоветском пространстве, привели к возникновению новых юридических форм и понятий, к числу которых относится и категория некоммерческих организаций (НКО). Актуальность
4
исследования процессов их правового регулирования и функционирования обусловлена,
прежде всего тем, что общество и государство на современном этапе развития переживают болезненный этап перехода от государственного контроля к состоянию саморегулирования,
сбалансированности государственных и частных интересов. Баланс и расстановка сил в государственно-организованном обществе могут быть достигнуты только посредством права.
Нередко НКО именуют «третьим сектором», подразумевая, что иные сектора представлены государством и коммерческими структурами, в таком ракурсе НКО рассматриваются как негосударственные организации. Однако законодательство не дает оснований для указанного вывода. Согласно ГК РФ, НКО — это организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; других оснований для признания статуса НКО в ГК РФ не содержится. То обстоятельство, что НКО могут являться и государственными, и негосударственными образованиями, обусловлено тем, что деление организаций на коммерческие и некоммерческие произведено в интересах гражданского оборота, т. е. относится к сфере имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, основанных на равенстве,
автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов.
Спектр социальных интересов, который представляют ныне существующие НКО,
весьма значителен, причем с образованием новых НКО он постоянно расширяется и обогащается. Всякая НКО представляет собой организационное единство, базирующееся на социальных, прежде всего правовых нормах. В отличие от крупных исторически сложившихся общностей и социально-природных коллективов НКО характеризуется
наличием сознательно сконструированной системы внутриорганизационных отношений и комплекса организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу. В современном демократическом обществе организационные формы и правовые возможности НКО регулируются законодательством. Будучи активными участниками жизни общества, НКО наделяются правовым статусом, т. е. правами и обязанностями,
правоспособностью и другими юридическими свойствами, позволяющими им выступать в качестве самостоятельных субъектов права1. Вместе с тем, правовое регулирование деятельности НКО не сводится к установлению их правового статуса, но затрагивает широкий спектр взаимоотношений НКО между собой, с гражданами и государством. Важно подчеркнуть, что каждая НКО — это, прежде всего, субъект права, реализующий свою
1 Предпринимательское право. / Под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М.: Юристъ, 2001. С. 13.
5
правоспособность в различных сферах общественной жизни и в формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству.
Необходимо отметить, что в советский период любые негосударственные организации создавались в разрешительном порядке, фактически до начала 90-х гг. с одобрения и под контролем государственных органов. Непременным условием их возникновения и деятельности была обязанность работать под государственным руководством. Небезынтересно, что Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений о регистрации этих организаций» устанавливалось, что такого рода съезды не могут созываться без разрешения НКВД. В дальнейшем нормативный статус негосударственных ассоциаций на союзном уровне определялся Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 6 января 1930 г. «О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» и от 7 сентября 1932 г. «О порядке деятельности в пределах Союза ССР иностранных и международных добровольных обществ и союзов», а также Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах». В СССР действовало большое количество профессиональных, кооперативных, молодежных, спортивных, научных и других добровольных обществ, входивших в политическую систему советского общества. После
1985 г. и появления лозунга «социалистического правового государства» были созданы местные, региональные и общесоюзное объединения юристов — Союз адвокатов России, Союз юристов СССР, Союз юристов г. Москвы и другие, содействующие активной профессиональной деятельности своих членов, развитию сотрудничества между специалистами различных отраслей права, науки и практики, а также между юристами всех стран. Незадолго до ликвидации СССР появилось новое законодательство, регулирующее правовой статус ассоциаций граждан: Закон СССР от 9 октября 1990 г. № 1708-I «Об общественных объединениях» и утвержденные на его основе Постановлением Совета Министров СССР от 10 января 1991 г. № 21 «Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений». Упомянутый Закон действовал на территории России в части, не противоречащей российскому законодательству, до 25 мая 1995 г., когда вступил в силу Федеральный закон РФ № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.).
6
Необходимо подчеркнуть, что русское дореволюционное и советское право вплоть до начала 90-х г. XX столетия не оперировали термином «некоммерческая организация». В русском гражданском праве существовало деление юридических лиц на публичные и частные, а также на соединения лиц и учреждения. И в том, и другом случае юридические лица могли не иметь целей извлечения прибыли. Эту конструкцию восприняло и советское гражданское законодательство, с той лишь разницей, что первоначально, согласно ст. 15 ГК РСФСР 1922 г., для создания частных учреждений требовалось разрешение органов власти, а по ГК РСФСР 1964 г. никакие организации не упоминались как частные. Только Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. № 2211-I в ст. 18
закрепили разделение на коммерческие и некоммерческие организации (к последним относились организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели), но введение в действие названных Основ датировалось 1 января 1992 г., и поскольку к тому времени СССР был ликвидирован, Верховный Совет РФ постановлениями от 14 июля 1992 г. № 3301-I «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы» (с изм. и доп. от 9 июля 1993 г., 30 ноября 1994 г., 26 января 1996 г., 26 ноября 2001 г.) и от 3 марта 1993 г. № 4604-1 «О некоторых вопросах применения законодательства Союза ССР на территории РФ» (с изм. и доп. от 30 ноября 1994 г., 26 января 1996 г., 19 марта 1997 г., 30 апреля 1999 г., 7 марта 2001 г., 26 ноября 2001 г.) установил, что вышеупомянутые Основы применяются на территории Российской Федерации с 3 августа 1992 г. к тем гражданским правоотношениям, которые возникли после этой даты.
Законодательство о некоммерческих организациях в Российской Федерации начало складываться как система лишь в 1990-х гг., хотя в отдельных нормативных актах более раннего периода признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах. Конституцией РФ гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение. С принятием первой части ГК РФ нормы о некоммерческих организациях сведены в единый раздел «Некоммерческие организации», где представлен перечень видов НКО, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью, включены основные характеристики гражданско-
правового статуса разных видов НКО, порядок получения и использования ими имущества и прочие нормы. Основополагающие в этой сфере Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-
ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) и комментируемый Закон введены в действие 25 мая 1995 г. и 12 января 1996 г. соответственно.
7
Для НКО основополагающую роль играют законы, непосредственно регулирующие их статус. Так, в настоящее время действует настоящий Закон, дающий правовое определение НКО и регулирующий их права и обязанности в гражданских правоотношениях. Вместе с тем, как представляется, комментируемый Закон не полностью соответствует конституционным положениям в части разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов. В частности, согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а по п. «б» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, по вопросам защиты прав граждан в сфере образования, науки, культуры, спорта, адвокатуры и т. п., субъекты федерации, в
соответствии со ст. 76 Конституции РФ, могут принимать собственные законы и иные нормативные правовые акты. Однако настоящий Закон не содержит даже упоминания о возможности их правового регулирования на уровне субъектов федерации. Для НКО важно иметь ввиду, что в субъектах РФ действует правовая система, состоящая из конституций
(уставов), законов и иных нормативных правовых актов. Закрепляемые в них нормы — новые источники права, зачастую имеющие практическое значение для НКО. По действующему российскому законодательству некоммерческой считается организация, деятельность которой направлена не на извлечение прибыли, а на решение социально значимых вопросов путем привлечения и целевого использования ресурсов, в том числе благотворительных пожертвований. Средства, полученные НКО, не могут быть разделены между учредителями или членами этой организации, а расходуются на уставные цели2. Ныне действующий Закон внес серьезный вклад в регулирование правого статуса НКО, более серьезно, чем его предшественники, подошел к вопросу о порядке создания, деятельности, реорганизации и ликвидации НКО. Комментируемый Закон уделяет больше внимания порядку формирования и использования имущества НКО, также не оставлены без внимания права и обязанности их учредителей (участников). Таким образом, можно сделать вывод, что комментируемый Закон привел в соответствие положение НКО в гражданском обороте с реалиями нашего времени.
2 Мамутов В. К. Предисловие к учебнику «Хозяйственное право»// Хозяйственное право. Учебник / Под ред. В. К. Мамутова. Киев, 2002. С. 3.
8
Cтатья 2. Некоммерческая организация
1.Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
2.Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных,
благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций,
разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,
направленных на достижение общественных благ.
3. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
Комментарий к ст. 2
Действующее законодательство Российской Федерации делит все многообразие существующих видов юридических лиц на две группы: коммерческие и некоммерческие организации. В основе такой градации видов лежит цель деятельности юридических лиц,
при чем прибыльность осуществляемой деятельности не имеет ровным счетом никакого значения. Коммерческие юридические лица в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибили, а при получении таковой распределяют ее между учредителями (участниками) юридического лица. В то время как некоммерческие организации создаются для достижения иных целей, так основными целями деятельности некоммерческих организаций не может являться извлечение прибыли, а в случае если при осуществлении деятельности НКО получила прибыль, то она не может быть распределена между учредителями (участниками) организации, а используется для выполнения социальных и иных общественно полезных целей. Федеральный арбитражный суд Центрального Округа в своем постановлении от 13 марта 2003 г. подчеркнул, что некоммерческие организации не относятся к хозяйственным товариществам и обществам,
цель деятельности которых является извлечение прибыли и распределение ее между
9
участниками (учредителями). НКО может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это может служить достижению целей, для которых НКО создавалась и в соответствии, с которыми действует. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 сентября 2000 г. содержит оценку, которую суд дал действиям ответчика (НКО) по приобретению и реализации векселя как предпринимательской деятельности, суд пришел к выводу о том, что такая деятельность не противоречит требованиям действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего статус НКО, а также соответствует ст. 50 ГК РФ, в силу которой некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, так как это служит достижению цели,
ради которой НКО создавалась, и соответствует этим целям.
Признак коммерческой организации — наличие у нее основной цели деятельности в виде извлечения прибыли. Признак НКО формируется на противопоставлении ее коммерческой организации — ее основная цель отлична от цели извлечения прибыли, а сама прибыль, если ее извлечение допускается законом, не подлежит распределению между участниками. Последнее обстоятельство призвано подчеркнуть, что не только сама НКО как самостоятельный субъект гражданских правоотношений не имеет в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли, но и учредители такой организации, создавая ее, не имели такой цели. Статья 13 Конституции РФ гласит о недопущении создания организаций, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Таким образом, деятельность организации может осуществляться в интересах всего общества в целом или отдельных групп населения.
Коммерческие юридические лица в зависимости от организационно-правовых
форм могут создаваться как хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия3. Некоммерческие юридические лица могут существовать в форме общественной организации, фонда,
учреждения, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации,
ассоциации (союза), религиозной организации. Приведенный в комментируемой статье перечень форм, в которых могут создаваться НКО, не является исчерпывающим, законом могут устанавливаться и иные формы. Деятельность некоторых форм НКО допускается без
3 Хизрич Р., Питерс М. Предпринимательство, или как завести собственное дело и добиться успеха. Вып.1. М., 1992. С.19—20.
10