Комментарий к ФЗ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
.pdfисключительную компетенцию, определенную законом и уставом. В общественных организациях из числа их членов обязательно избирается коллегиальный исполнительный орган (совет, президиум, правление и т. п.), руководитель которого является единоличным исполнительным органом организации. К компетенции исполнительных органов общественной организации относится решение всех вопросов, не составляющих исключительной компетенции ее высшего органа (п. 2 ст. 30 комментируемого Закона). При наличии заинтересованности руководителя или иного должностного лица общественной организации в совершении сделки от ее имени такая сделка подлежит предварительному одобрению ее коллегиального органа под страхом признания ее недействительной (ст. 27
настоящего Закона).
Общественные и религиозные организации реорганизуются и ликвидируются по общим правилам реорганизации и ликвидации юридических лиц (за исключением невозможного для них банкротства). Законодательство предусматривает как добровольную,
так и принудительную (по решению суда) ликвидацию общественных и религиозных организаций. Остаток имущества организации, образующийся в результате ее ликвидации,
подлежит направлению на цели, предусмотренные ее уставом или решением ее высшего органа, а при их отсутствии — на цели, определенные решением суда. Ни при каких условиях он не может распределяться между участниками организации, ибо последние не вправе получать какие-либо доходы от своего участия в такой организации. Федеральный закон «Об общественных объединениях» устанавливает, что деятельность общественных объединений может быть приостановлена в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов)
субъектов РФ, законодательства РФ по решению суда в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом и другими федеральными законами.
Приостановление деятельности общественных объединений влечет за собой ряд правовых последствий. В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда:
приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации;
ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия;
принимать участие в выборах;
использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и
уплате штрафов.
31
Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность. В случае же не устранения указанного нарушения орган, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации. В частности, общественное
объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях:
нарушения требований ст. 16 ФЗ «Об общественных объединениях»;
виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан;
неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов;
систематического осуществления общественным объединением деятельности,
противоречащей его уставным целям.
Цели деятельности |
Совместная деятельность для защиты общих интересов и достижения |
|
|
|
уставных целей объединившихся граждан |
|
|
|
Учредители |
|
Не менее трех физических лиц, достигших 18 лет. Наряду с ними — |
|
|
юридические лица — общественные объединения |
|
|
|
Члены |
|
Юридические лица — общественные объединения, физические лица, |
|
|
достигшие возраста 18 лет (молодежных — граждане, достигшие 14 |
|
|
лет, детских -граждане, достигшие 8 лет) |
|
|
|
Отношение |
|
Учредители, члены не сохраняют прав на переданное ими в |
учредителей, |
|
собственность организации имущество, в том числе на членские |
членов к имуществу |
взносы, не отвечают по обязательствам организации, а организация не |
|
организации, |
их |
отвечает по обязательствам своих учредителей, членов |
ответственность |
|
|
|
|
|
Руководящие |
|
Высший — общее собрание (конференция, съезд) членов. Постоянно |
органы |
|
действующий — выборный коллегиальный орган, подотчетный |
|
|
общему собранию (конференции, съезду) |
|
|
|
Предпринимательск |
Возможна лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, |
|
ая |
|
ради которых создана организация. Отдельными видами деятельности, |
деятельность |
|
перечень которых определяется законом, можно заниматься только на |
|
|
основании лицензии |
|
|
|
32
Ликвидация, |
По решению общего собрания (конференции, съезда) |
преобразование
Статья 7. Фонды
1. Для целей настоящего Федерального закона фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные,
культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.
2. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом фонда. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них.
Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
3. Попечительский совет фонда является органом фонда и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения,
использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства.
Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах.
Порядок формирования и деятельности попечительского совета фонда определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями.
Комментарий к ст. 7
Согласно ст. 118 ГК РФ и комментируемой статье фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные,
благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Следовательно, фонд является не объединением граждан и (или) юридических лиц, а
33
объединением имущества граждан и (или) юридических лиц для выполнения общественно полезных задач. Фонд, являясь юридическим лицом, обдает специальной, целевой правоспособностью, так как его деятельность обусловлена некоммерческим характером и формулируется с учетом его целей, а именно, достижение общественно полезных целей.
Специфика правоспособности фонда должна быть детально отражена в его уставе. В своем постановлении от 24 сентября 2002 г. Президиума Высшего Арбитражного суда РФ установил, что согласно п. 1 ст. 118 ГК РФ фондом признается некоммерческая организация,
преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Уставом фонда в качестве основной цели предусмотрено оказание им имущественной и финансовой помощи учреждениям лечебно-профилактической сети, детским домам, школам и т. п. учреждениям. Действительно, исходя из смысла п. 2 ст. 118 ГК РФ, фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но эта деятельность ограничена его уставными целями. Предпринимательская деятельность,
направленная на извлечение прибыли за счет лиц, которым фонд должен оказывать имущественную и финансовую помощь, очевидно, противоречит определенным законом и уставом целям создания фонда.
Одной из главных особенностью фонда является отсутствие членства. Фонды создаются для материального обеспечения социально-культурной, благотворительной,
образовательной и иных общественно полезных видов деятельности, а потому их участие в гражданском обороте имеет строго целевой характер, подчиненный основным целям деятельности конкретного фонда. Как и общественная организация, фонд преследует в своей деятельности исключительно общественно полезные цели и ни при каких условиях не может распределять полученное имущество между своими участниками (учредителями) или работниками. Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 17 февраля
1998 г. гласит, что в соответствии со ст. 49 и 118 ГК РФ фонд как разновидность НКО может иметь гражданские права, отвечающие целям его создания, предусмотренным в учредительных документах. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью,
необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых он создан, и в соответствии с этими целями. Как предусмотрено уставом фонда, основными целями его деятельности является создание в республике условия для развития образования,
совершенствования его учебно-методической, технической и материальной базы, обучение детей. При заключении оспариваемого договора фонд вступал приобретателем прав требования на квартиры. Вывод о том, что правоспособность образовательного фонда
34
ограничена по такого рода сделкам, из содержания ст. 118 ГК РФ не следует. Полученное имущество может быть использовано для достижения целей фонда как путем распределения квартир между работниками сферы образования в натуре, так и в виде направления на уставные цели фонда средств от их продажи.
Необходимое для названных целей имущество аккумулируется с помощью добровольных пожертвований (взносов). Фонд является собственником имущества,
переданного ему учредителями или иными жертвователями, которые не приобретают никаких прав на имущество фонда. Тем самым исключается и взаимная ответственность по долгам фонда и его учредителей. В постановлении Федерального Арбитражного суда РФ по Центральному Округу от 30 октября 2002 г. указывается на п. 2 ст. 118 ГК РФ и комментируемый Закон, положения которых предусматривают, что имущество переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Доводы истца о том, что суд долен был применить настоящий Закон, который предусматривает, что фонды могут иметь имущество на праве оперативного управления, необоснованны, так как вышеназванный закон носит общий характер, обобщает особенности правого положения каждой из форм некоммерческих организаций без указания на конкретную форму некоммерческой организации. Закон указывает, что НКО может иметь имущество в собственности или в оперативном управлении11.
Деятельность фонда подвержена повышенному публичному контролю, что, в
частности, обеспечивается обязанностью фонда ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества. Учредители, объединяя имущество, создают имущественную базу фонда и определяют направления использования данного имущества.
Имущество, которое учредители передают фонду, как при создании, так и впоследствии,
переходит в собственность фонда. Кроме того, фонд является собственником приобретенного имущества. Поскольку фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учредители фонда после его создания не могут расширить свой состав. Наряду со взносами учредителей и другими пожертвованиями фонд вправе использовать для пополнения своего имущества результаты собственной предпринимательской деятельности.
Последняя, однако, обязана непосредственно служить достижению целей фонда и полностью соответствовать им. Речь, следовательно, может идти лишь о тех же формах
11 Советское гражданское право / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1. С. 12—16; Степанов П. В. Корпоративные отношения в коммерческих организациях как составная часть предмета гражданского права. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С.13.
35
предпринимательства, которые разрешено осуществлять общественным организациям, т. е.
фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан.
Для осуществления предпринимательской деятельности фонд вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Постановление Федерального Арбитражного суда РФ Центрального округа от 28 апреля 2003 г. гласит, что нельзя признать правомерным утверждение суда о том, что договор не подлежит расторжению, так как не является договором между двумя хозяйствующими субъектами и заключен не в пользу фонда. Если спорный договор является гражданско-правовой сделкой, то его сторонами в соответствии со ст. 153 ГК РФ вправе быть граждане и юридические лица, обладающие определенной правоспособностью. В соответствии со ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные,
благотворительные, культурные, образовательные или иные общественные цели. В этих целях согласно ст. 118 ГК РФ фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью.
По смыслу названных норм фонд является хозяйствующим субъектом — юридическим лицом со специальной правоспособностью.
Учредить фонд может физическое или юридическое лицо, коммерческая или некоммерческая организация. Фонд создается по решению его учредителей, утверждающих его устав как единственный учредительный документ. В уставе фонда помимо общих для
всех юридических лиц сведений должны также содержаться сведения:
о целях его деятельности;
об органах фонда и их компетенции;
о порядке назначения и освобождения должностных лиц фонда;
о судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.
Закон ограничивает возможности внесения изменений в устав фонда его исполнительными органами. Такие изменения могут вноситься этими органами самостоятельно только в случаях, когда устав, утвержденный учредителями фонда, прямо разрешает это, а при отсутствии таких указаний — только по решению суда при наличии предусмотренных законом условий. Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 24 декабря 2002 г. определяет, что наблюдательный совет государственной финансовой корпорации (ее высший орган управления) принял постановление об изменении организационно-правовой формы государственной корпорации на некоммерческую
36
организацию в виде фонда. Это решение утверждено распоряжением заместителя председателя республики в соответствии со ст. 118 ГК РФ. Согласно уставу фонда имущество принадлежит ему на праве собственности. Но органами, уполномоченными распоряжаться государственным имуществом, решение о передаче имущества некоммерческой организация не принималось. Поэтому суд должен был проверить, были ли допущены нарушения Закона РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу) при передаче государственного имущества.
В качестве учредителей фондов могут выступать как физические и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и публично-правовые образования. Учредитель может быть и единственным (единоличным). Важнейшей обязанностью учредителей является передача взноса в имущество (уставный капитал) фонда (хотя требования к минимальному размеру такого взноса, как и к минимальному размеру его уставного капитала (фонда), в законодательстве отсутствуют). Поэтому в роли учредителей фонда не могут выступать лица, которые только организуют его деятельность (а впоследствии обычно становятся его руководителями (должностными лицами) и начинают бесконтрольно распоряжаться собранным у иных лиц имущество (как это нередко имело место при создании у нас первых благотворительных фондов). Учредители фонда обычно не участвуют в его деятельности и не обязаны это делать. Учредители и другие участники фонда вправе и должны контролировать соблюдение целевого характера использования полученного фондом имущества. С этой целью в фонде из числа его учредителей (их представителей) либо также иных авторитетных в общественном мнении лиц должен быть создан попечительский совет, который, будучи его высшим органом управления, осуществляет надзор за всей деятельностью фонда и его исполнительных органов и должностных лиц. В фонде образуются коллегиальный (правление, совет и т. п.) и единоличный (президент, председатель и т. д.) исполнительные органы, обычно назначаемые или утверждаемые учредителями или попечительским советом. При наличии заинтересованности руководителя или иного должностного лица фонда в совершении сделки от его имени такая сделка подлежит предварительному одобрению попечительского совета фонда под страхом признания ее недействительной.
Фонды могут реорганизовываться по решению их учредителей и (или) назначенного ими попечительского совета по общим правилам гражданского законодательства. Они, однако, не могут преобразовываться в другие виды юридических лиц. Закон предусматривает
37
также особый порядок ликвидации фондов. С целью предотвращения возможных злоупотреблений в использовании собранного фондами имущества, в частности при их самоликвидации, перечень оснований их ликвидации предусматривает закон, а не устав конкретного фонда, а сама эта ликвидация допускается только по решению суда, а не в добровольном порядке. При этом остаток имущества направляется на цели, предусмотренные в уставе фонда или на благотворительные цели, а при невозможности его использования для этих целей обращается в доход государства. Таким образом, он ни при каких условиях не может быть распределен между учредителями (участниками) или работниками фонда.
Цели деятельности |
|
Формирование имущества на основе добровольных взносов, иных |
|
|
не запрещенных законом поступлений и использование данного |
|
|
имущества на общественно-полезные цели |
|
|
|
Учредители |
|
Граждане, достигшие 18 лет, и (или) юридические лица |
|
|
|
Члены |
|
Нет |
|
|
|
Отношение |
|
Учредители не сохраняют прав на переданное ими в собственность |
учредителей, |
|
организации имущество, не отвечают по обязательствам |
членов к имуществу |
|
организации, а организация не отвечает по обязательствам своих |
организации, |
их |
учредителей |
ответственность |
|
|
|
|
|
Руководящие органы |
|
Порядок управления определяется уставом |
|
|
|
Предпринимательская |
Возможна лишь постольку, поскольку это служит достижению |
|
деятельность |
|
целей, ради которых создана организация. Отдельными видами |
|
|
деятельности, перечень которых определяется законом, можно |
|
|
заниматься только на основании лицензии |
|
|
|
Ликвидация, |
|
Ликвидация только по решению суда по заявлению |
преобразование |
|
заинтересованных лиц, если: имущества фонда недостаточно для |
|
|
осуществления его целей и вероятность получения необходимого |
|
|
имущества нереальна; цели фонда не могут быть достигнуты, а |
|
|
необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; |
|
|
фонд уклоняется в своей деятельности от целей, предусмотренных |
|
|
уставом; в других случаях, предусмотренных законом |
|
|
|
38
Статья 7.1. Государственная корпорация
1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а
Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом,
предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом,
предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом,
предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
39
Комментарий к ст. 7.1
Некоммерческая организация в виде государственной корпорации ранее не была известна российскому законодательству. Эта правовая форма не предусмотрена Гражданским кодексом РФ и появилась в нашем законодательстве совсем недавно, а потому еще недостаточно изучена в теории и мало используется на практике12.
Единственным учредителем государственной корпорации является Российская Федерация, именно учредитель наделяет создаваемую НКО имуществом, которое закрепляется за ней на праве собственности. Государственная корпорация вправе принимать участие в гражданском товарообороте, но подобное участие имеет ряд ограничений,
предусмотренных в их уставах. Государственная корпорация вправе использовать принадлежащее ей на праве собственности имущество лишь для достижения тех целей,
которые прямо предусмотрены их учредительными документами. Участники государственной корпорации не имеют не только вещных, но и никаких иных прав на их имущество, а в случае ликвидации созданных ими некоммерческих организаций не имеют права на получение своих имущественных взносов. Имущество, оставшееся после удовлетворения требования кредиторов, направляется для использования в целях,
предусмотренных учредительными документами в качестве основных целей деятельности НКО. Государственная корпорация может иметь в собственности недвижимость в виде зданий, сооружений, жилищного фонда и даже земельных участков, а также движимое имущество (оборудование, транспортные средства, различные объекты производственного,
социально-культурного и благотворительного назначения, деньги и ценные бумаги).
Постановление Федерального Арбитражного суда Центрального округа от 30 октября 2002 г.
определяет, что истцу (фонду) в соответствии с комментируемым Законом, п. 1 ст. 118, п. 3, 4
ст. 213, ст. 296 ГК РФ было отказано в регистрации права оперативного управления на нежилое помещение. В соответствии со ст. 216, ст. 296 ГК РФ субъектами оперативного управления названы казенные предприятии и учреждения. Этот перечень субъектов права является исчерпывающим. Имущество, переданное фонду его учредителями (участниками),
является собственностью фонда. Доводы истца о том, что суд должен был применить ст. 25
настоящего Закона, которая предусматривает, что фонды могут иметь имущество на праве оперативного управления, необоснованны, так как п. 1 вышеназванной статьи носит общий
12 Ершов И. В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2001. С.
217—228.
40