Комментарий к ФЗ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
.pdfКомментарий к ст. 31
Несмотря на разную социально-экономическую ситуацию в субъектах РФ и неравномерность развития третьего сектора, в большинстве регионов РФ наиболее активно работают правозащитные, экологические, молодежные, детские, женские и некоммерческие организации, а также объединения инвалидов. Так, правозащитные организации
занимаются правовым консультированием и помощью наиболее социально уязвимым категориям населения, а также людям, столкнувшимся со всевозможными нарушениями прав, защищают их в суде, организуют просветительские и общественные кампании,
содействуют реформе правосудия, разработке и установлению механизмов гражданского контроля.
Экологические организации защищают право граждан на здоровую окружающую среду, осуществляя очистку территорий, охраняя границы заповедников и национальных парков, сохраняя исчезающие виды животных, проводя общественную экологическую экспертизу, организуя акции протеста против строительства и эксплуатации угрожающих здоровью людей объектов, ведя разъяснительную и воспитательную работу среди населения по предупреждению экологической опасности.
Молодежные и детские организации посвящают свою деятельность, прежде всего,
разрешению проблемы свободного времени подрастающего поколения, создают кружки и клубы по интересам, развивают творческий потенциал детей и юношества, внедряют оригинальные образовательные проекты и продвигают реформу образовательной системы,
приобщают подростков к техническому прогрессу, воспитывают детей и молодежь в духе гражданственности, помогают детям с отклонениями в развитии, содействуют социализации
«трудных» подростков и маленьких инвалидов, оказывают психологическую помощь.
Женские организации реализуют программы по защите репродуктивного здоровья и материнства, уделяют много внимания вопросам социального обеспечения нуждающихся женщин, ищут возможности переквалификации женщин, потерявших работу, поддерживают семьи и семейно ориентированные ценности, также играют большую роль в формировании позитивного общественного мнения к эмансипации, участию женщин в управлении и пр.
Объединения инвалидов отстаивают права людей с аномалиями развития или получивших травмы на «доступную среду» и удобное жилье, занимаются социальной реабилитацией, устройством на работу, отстаиванием прав инвалидов на бесплатные или
131
льготные медикаменты и лечение, организацией досуга, медико-правовой помощью, а также поддерживают родственников и семьи больных.
Сфера деятельности НКО сегодня простирается далеко за пределы перечисленного,
включая, помимо непосредственной помощи социально уязвимым группам населения, также развитие образования, науки, сохранение традиций и культуры многонационального общества, его исторического и духовного наследия, миротворческую деятельность и разрешение межнациональных конфликтов, совершенствование системы международных обменов, законотворческую работу и т. д. НКО повышают уровень гражданского участия в политических процессах и принятии решений и формируют общественное мнение. В
последние годы некоммерческие организации осваивают новые виды деятельности и помощи. Исследование подтверждает, что сектор стабильно увеличивается по численности участников, адресатов помощи и объему привлеченных средств. Количество занятого в некоммерческих организациях населения, позволяет сделать выводы о дальнейшем росте сектора в ближайшем будущем. Одновременно интерес общества, властных структур и бизнеса к сотрудничеству с общественными объединениями повышается, отмечают исследователи. Пока в России не принята повсеместно международная практика партнерства властей разного уровня и НКО при реализации социальных программ. Хотя в большинстве случаев деятельность НКО в социальной сфере оказывается более эффективной, нежели предпринимательских или государственных структур. Преимущество некоммерческих организаций заключаются в том, что они предлагают новые, рациональные и более дешевые подходы к решению старых проблем. Существенная экономия бюджетных средств достигается и за счет того, что многие сотрудники НКО работают на безвозмездной основе и привлекают достаточные материально-технические ресурсы из внебюджетных источников.
Некоммерческим организациям удается достичь адресности помощи гражданам за счет знания реальных потребностей и трудностей местных сообществ и непосредственного участия в их жизни. Некоммерческие организации в ряде случаев не просто выступают партнером государства, но и фактически «замещают» его, решая проблемы, с которыми государственная система не справляется и на которые в силу многих причин не выделяются средства. Закон, учтя все вышесказанное, закрепил для органов государственной власти и органы местного самоуправления возможность оказания некоммерческим организациям экономическую поддержку, что может быть выражено в предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных,
132
культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, других установленных законодательством целях, с учетом организационно-правовых форм некоммерческих организаций; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.
Однако в целях избежание дискриминации или предоставления более благоприятных условий одним НКО по сравнению с другими закон устанавливает правило о не допущении предоставления льгот по уплате налогов в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам,
оказывающим этим некоммерческим организациям материальную поддержку, тем самым,
ставя все формы некоммерческих организаций в равные условия.
Статья 32. Контроль за деятельностью некоммерческой организации
1. Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Некоммерческая организация предоставляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами некоммерческой организации.
2. Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников,
об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.
133
Комментарий к ст. 32
Некоммерческие организации на основании ст. 24 комментируемого Закона вправе
осуществлять предпринимательскую деятельность. Деятельность должна соответствовать целям, для которых некоммерческая организация была создана. Закон и ГК РФ разрешают НКО вести предпринимательскую деятельность, но лишь постольку,
поскольку это служит достижению целей, ради которых создана некоммерческая организация. Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность только для достижения указанных целей или для обеспечения дополнительных источников финансирования.
Однако действующее законодательство обязывает лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность представлять отчеты о проделанной работе и полученной прибыли в государственные органы. В настоящее время контроль над расходованием средств, в особенности бюджетных, поступающих по благотворительным программам, осуществляют не только налоговые органы. Поэтому бухгалтерский учет и отчетность должны вестись очень корректно. Если НКО финансируется из источников,
носящих как коммерческий, так и некоммерческий характер, то учет поступающих средств и их расходование ведется раздельно. Попутно можно отметить, что особое внимание бухгалтеру НКО следует уделять формулировкам в текстах платежных и иных первичных документов. Если, например, вместо формулировки «целевой взнос на развитие печати и информации» будет использована фраза «плата на развитие печати и информации», то выпуск данного печатного издания будет считаться предпринимательской деятельностью, а
сам платеж возмездным. Также в первичных документах должны присутствовать указания,
на выполнение каких мероприятий и программ перечисляются денежные средства.
Некоммерческая организация, не осуществляющая коммерческой деятельности,
отчитывается перед налоговыми органами ежегодно и освобождена от уплаты налога на имущество, прибыль, добавленную стоимость и ряда других налогов. Осуществляя предпринимательскую деятельность, НКО ставит себя в ряд коммерческих и отчитывается перед налоговыми органами в сроки, определенные законодательством РФ для коммерческих структур. Зафиксировав в уставе свое отношение к предпринимательской деятельности.
134
Глава VII. Заключительные положения
Статья 33. Ответственность некоммерческой организации
Некоммерческая организация в случае нарушения настоящего Федерального закона несет
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий к ст. 33
Некоммерческие организации несут ответственность наравне с другими субъектами права. Основанием юридической ответственности является правонарушение, а возложение ответственности возможно лишь в определенном процессуальном порядке. Следует отметить, что такая разновидность НКО, как общественные объединения, подлежат ответственности не только за деяния, наносящие ущерб интересам государства, но и за решения и действия, ущемляющие права граждан, которые пользуются в данном случае судебной защитой. По Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.), каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. К действиям (решениям) общественных объединений и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности общественному объединению. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный
135
срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры,
предусмотренные законодательством РФ. Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на общественное объединение или должностное лицо,
если установит, что их действия (решения) были незаконными. Для уяснения вопросов ответственности НКО небезынтересна практика Конституционного Суда РФ. Так, в
постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. «по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23.08.1991 г. «О
приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25.08.1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 06.11.1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» содержится ряд принципиальных положений, касающихся ответственности общественных объединений:
о правовых основаниях приостановления их деятельности;
о разграничении ответственности органов, структурных организаций и членов этих объединений;
о судьбе имущества объединения после прекращения деятельности последнего.
В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, при которых не допускается их деятельность. «Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан,
государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов», — указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992
г. — «Во всех этих случаях деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия решения судебным органом. Приостановление деятельности общественного объединения при наличии основания предполагать, что оно участвовало в антиконституционных деяниях, обстоятельства которых подлежат расследованию, служит именно этим целям». Суд признал конституционным приостановление деятельности политической партии, осуществленное Президентом РФ как высшим должностным лицом республики во исполнение его обязательств по защите суверенитета России. Касаясь имущественных вопросов, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ тот пункт Указа Президента РСФСР, которым передавалось государству имущество, собственником которого была КПСС и имущество, находившееся во владении,
136
пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС, если его собственник не был определен. Обосновывая данное решение. Конституционный Суд РФ отметил: «Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление государственной собственностью той части находившегося в управлении КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник которого был неизвестен. Обращение такого имущества в государственную собственность... не может по действующему праву производиться актом исполнительной власти. Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это специально актом власти законодательной. В данном случае такой уполномочивающий акт отсутствовал». При этом Конституционный Суд РФ определил, что споры о праве на обращенное в собственность государства имущество могут быть решены на общих основаниях в судебном порядке. Следует разграничивать конституционную ответственность НКО, прежде всего общественных объединений, от административной или гражданско-правовой ответственности, а также от административной или уголовной ответственности руководителей и участников (членов) НКО. При этом необходимо исходить из того, что законные права и интересы НКО представляют его руководящие органы (иногда в лице конкретного гражданина, наделенного полномочиями должностного лица), которые обязаны действовать точно в соответствии с уставными целями. Принятие руководящими органами или их должностными лицами решений либо осуществление действий,
противоречащих уставу, является неправомерным. В уголовном праве подобные ситуации квалифицируются как должностные преступления. Разграничение между действиями должностных лиц как органов НКО и действиями должностных лиц как специальных субъектов преступления происходит именно по признаку правомерности. Если же должностные лица и органы НКО действуют в рамках устава и предоставленных им полномочий, совершая при этом гражданско-правовые нарушения (например, невыполнение обязательств по сделке), то ответственность несет организация. НКО подлежит юридической ответственности и в том случае, если незаконные решения, противоречащие как уставу, так и законодательству, принимает высший руководящий орган НКО, поскольку в полном объеме волю участников НКО вправе выражать лишь высший руководящий орган: иные органы действуют в рамках предоставленной им компетенции в соответствии с уставом и любые решения таких органов могут быть дезавуированы высшим руководящим органом. Именно
137
такой подход применен Конституционным Судом РФ, отметившим при разрешении конкретного дела различия между руководящими структурами и первичными организациями политической партии.
В Постановлении от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд РФ признал деятельность руководящих органов Компартии неконституционной, а роспуск этих руководящих структур согласно Указу Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. —
соответствующим Конституции. Вместе с тем, положение названного Указа о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР было признано неконституционным
«применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры». Итак, ответственность участников, первичных организаций, НКО в целом и его руководящих органов должна разграничиваться. При рассмотрении вопросов об ответственности НКО надлежит оценить, обладал ли орган или должностное лицо, принявшее неправомерное решение, необходимой для этого компетенцией; соответствует ли такое решение уставу организации и отражает ли оно волю членов данной организации. В том случае, если неправомерные деяния допущены не высшим руководящим органом НКО и в нарушение устава НКО, юридической ответственности подлежит не НКО, а конкретные участники и должностные лица такой организации. За преступления, совершенные участниками (членами) или руководителями НКО, несут ответственность только конкретные лица, чья виновность в инкриминируемых им деяниях доказана в установленном законом порядке.
Статья 34. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1.Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
2.Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
138
Комментарий к ст. 34
Вступление настоящего Закона в силу не отменяет автоматически всех изданных до этого времени нормативных актов, регулирующих отношения с участием НКО. Указанные акты должны быть приведены в соответствие с положениями Закона и продолжают действовать в той части, в которой ему не противоречат. Следовательно, всякий раз, когда мы обращаемся к нормативному акту, необходимо производить его оценку, сопоставление его норм с нормами Закона.
В п. 2 комментируемой статьи включено общее правило о том, что нормативные акты, принятые до вступления в силу Закона, должны быть приведены в соответствие с Законом, из чего можно сделать вывод, что учредительные документы НКО, не соответствующие требованиям упомянутого Федерального закона, так же должны быть приведены в соответствие с Законом. Подробные разъяснения даны в постановлении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 1998 г., в котором указано, что акционерное общество, созданное до введения в действие Закона об АО и не приведшее свой устав в соответствие с требованиями Федерального закона «Об акционерных обществах» до 1 июля 1997 г., может быть ликвидировано по решению суда на основании п. 2 ст. 61 ГК РФ по требованию государственного органа или органа местного самоуправления, которому предоставлено право на предъявление такого требования. Недостатки в уставе общества могут быть устранены по предложению суда в процессе подготовки дела к судебному разбирательству. Необходимые изменения и дополнения должны быть не только внесены в устав, но и надлежащим образом зарегистрированы. При этом согласно п. 4 ст. 6 и ст. 7 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (с изм. и доп. от 16 апреля, 26 ноября 2001 г.)
акционерное общество освобождается от регистрационного сбора при регистрации изменений.
139
Список литературы
1.Конституция РФ.
2.Налоговый кодекс РФ.
3.Гражданский кодекс РФ.
4.Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.
5.Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.
6.Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.
7.Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» 25 мая 1995 г.
8.Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений о регистрации этих организаций».
9.Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения
иликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли».
10.Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 7 сентября 1932 года «О порядке деятельности в пределах Союза ССР иностранных и международных добровольных обществ
исоюзов».
11.Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 г. «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах».
12.Закон СССР от 9 октября 1990 года «Об общественных объединениях».
13.Постановлением Совета Министров СССР от 10 января 1991 года № 21 «Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений».
14.Постановлением Совета Министров СССР 14 июля 1992 года «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы».
15.Постановлением Совета Министров СССР от 3 марта 1993 года «О некоторых вопросах применения законодательства Союза ССР на территории Российской Федерации».
16.Федерального закона «О бухгалтерском учете».
17.Положением о бухгалтерском учете и отчетности в РФ от 26.12.1994 г.
18.Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ.
19.Положения о безналичных расчетах в Российской Федерации от 09.07.1992 г.
20.Федеральный закон от 26 декабря 1995 года «Об акционерных обществах».
140